Pemanfaatan Anggaran Pendidikan

    Pemanfaatan Anggaran di Provinsi Jawa Barat

Implementasi alokasi anggaran pendidikan harus mengarah pada standar biaya pendidikan. Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2003 tentang Standar Pendidikan Nasional Pendidikan mengatur delapan standar minimal pendidikan nasional antara lain standar biaya pendidikan. Hal itu lebih jauh dirinci dalam Peraturan Menteri Nomor 69 Tahun 2009 tentang Standar Biaya yang menyebutkan bahwa pembiayaan pendidikan terdiri atas biaya investasi, biaya operasi, dan biaya personal.

Biaya investasi satuan pendidikan meliputi biaya penyediaan sarana dan prasarana, pengembangan sumberdaya manusia, dan modal kerja tetap. Biaya personal meliputi biaya pendidikan yang harus dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses pembelajaran secara teratur dan berkelanjutan. Biaya operasi satuan pendidikan meliputi:  (1) Gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji;  (2) Bahan atau peralatan pendidikan habis pakai; dan  (3) Biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa telekomunikasi, pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak, asuransi dan lain sebagainya (BNSP, diunduh 25 Januari 2010).

Untuk melihat alokasi anggaran pendidikan dalam membiayai pendidikan dasar di Provinsi Jawa Barat   belanja (expenditure) dikonversi ke dalam biaya (cost), artinya terminologi anggaran pembangunan seperti belanja langsung maupun belanja tidak langsung  diklasifikasikan menjadi tiga jenis biaya pendidikan sebagaimana diatur oleh standar biaya pendidikan yaitu biaya investasi, biaya personal dan biaya operasi.

Hasilnya terlihat pada tabel berikut. 

Tabel 1. Konversi Belanja  ke Dalam Biaya Pendidikan

Biaya	Komponen	Rincian	Total
Investasi Satuan Pendidikan	(1)      biaya penyediaan sarana dan prasarana, (2)      pengembangan sumberdaya manusia, (3)      dan modal kerja tetap	17.403.414.000 69.961.267.900 10.608.780.000	97.973.461.900
Biaya Personal	biaya pendidikan yang harus dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses pembelajaran secara teratur dan berkelanjutan	459.900.000	459.900.000
Biaya Operasi Satuan Pendidikan	(1)       Gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji;  (2)        Bahan atau peralatan pendidikan habis pakai; dan (3)       Biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya , air, jasa telekomunika-si, pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak, asuransi dan lain sebagainya	178.484.138.263 307.217.158.200 600.700.856.463	1.086.402.154.926
			1.184.835.515.926

Sumber : Hasil Penelitian 2011.

Perbandingan antara Biaya investasi dengan Biaya Personal dan Biaya Operasi Satuan Pendidikan adalah  Rp 97.973.461.900,00 berbanding Rp 459.900.000,00 berbanding  Rp 1.086.402.154.926,00  dengan demikian dapat dikatakan bahwa pengeluaran terbesar anggaran pendidikan dari APBD Provinsi Jawa Barat adalah untuk biaya operasi satuan pendidikan (terutama dalam bentuk BOS) yang   mencapai Rp 1,086 triliun. Itu berarti bahwa pengalokasian anggaran pendidikan pada Biaya Operasi Satuan Pendidikan memberikan kontribusi terbesar pada penyelenggaraan dan mutu pendidikan dasar  Sembilan tahun di Provinsi Jawa Barat.

Alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat nampaknya belum menggunakan secara penuh standar biaya tersebut sebagai acuan dalam merumuskan belanja pendidikan. Ketika konsep biaya (cost) tersebut diimplementasikan dalam belanja (expenditure), maka dalam alokasi penganggaran pendidikan terlihat bahwa biaya investasi dan biaya operasi didanai oleh Belanja Langsung, sedangkan biaya personal nampaknya belum banyak teranggarkan dalam alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat. Dengan demikian nampaklah bahwa Belanja Langsung belum banyak memberikan plafond untuk biaya personal yaitu biaya pendidikan yang harus dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses pembelajaran secara teratur dan berkelanjutan, padahal biaya personal inilah sebenarnya yang menjadi beban berat bagi banyak peserta didik dan keluarganya. Masalah lainnya adalah –hingga penelitian ini dilakukan— belum  ada Peraturan Pemerintah yang mengatur mengenai unit cost, sehingga menyulitkan pengalokasian anggaran untuk biaya personal tersebut sehingga menjauhkannya dari  slogan pro poor, pro growth, pro job budgeting. Hal tersebut menyebabkan masih tingginya biaya pendidikan. “Di kota Bandung dana pendidikan masih mahal padahal dana pendidikan dari APBD Provinsi Jawa Barat maupun Kota Bandung cukup besar” kata Komarudin.

Dengan kelemahan tersebut maka pemanfaatan anggaran pendidikan sangat ditentukan oleh kinerja Pemerintah Daerah. Penyampaian LKPJ Gubernur kepada DPRD menginformasikan gambaran kinerja perangkat daerah secara utuh sepanjang tahun anggaran berdasarkan tolok ukur kinerja yang telah disepakati Kepala Daerah bersama DPRD sebagaimana tertuang dalam RPJMD. Karena itu gambaran kinerja tahunan merupakan implementasi kebijakan pemerintah daerah, yang mengakumulasikan ketepatan sebuah perencanaan pemerintahan, kecermatan dalam pengendalian pelaksanaan kegiatan oleh seluruh pimpinan OPD serta ketegasan dalam proses pengawasan seluruh kegiatan beserta peran masyarakat daerah. Keberhasilan maupun kegagalan kinerja dengan demikian merupakan tanggungjawab bersama seluruh perangkat daerah dibawah koordinasi Gubernur.

Setelah melihat alokasi anggaran pendidikan untuk biaya pendidikan, penelitian ini mencoba untuk mengetahui gambaran public unit cost setiap peserta didik pada pendidikan dasar Sembilan tahun.

Tabel 2. Public Unit Cost (PUC)

Sumber Anggaran	Alokasi Anggaran Pendidikan	Total Anggaran	Jumlah Siswa SMP/SD	Unit Cost (per tahun)
1.Pusat 2.Provinsi   3.Kota/ Kabupaten	1.458.687.097.500 517.614.980.000  1.400.211.631.358	3.376.513.708.858	5.954.754	567.028
1.Provinsi 2.Kokab	517.614.980.000 1.400.211.631.358	1.917.826.611.358	5.954.754	322.066
3.Provinsi	517.614.980.000	517.614.980.000	5.954.754	86.924

Sumber : Hasil Penelitian 2011

Public unit cost sebesar Rp 567.028,00 per tahun kemudian dibagi 12 sehingga diperoleh angka rata-rata per bulan per siswa pada jenjang pendidikan dasar sebesar Rp 47.252,00. Angka ini memang mendekati kenyataan yang sebenarnya. Seorang pengurus yayasan yang mengelola SMP swasta gratis bagi anak-anak pedesaan di Kabupaten Subang mengkonfirmasi bahwa rata-rata dalam sebulan memperoleh bantuan dari pemerintah sebesar Rp 45.000,00 per siswa. (Wawancara dengan Asep, penyedia pendidikan bagi anak kurang mampu di Subang, 23 Juni 2011). Bantuan sebesar itu sesungguhnya belum memenuhi kebutuhan bagi penggratisan sekolah, karena setiap bulan masih diperluan dana sekitar Rp 25.000,00 per siswa. Berdasarkan kenyataan tersebut dapatlah diperkirakan bahwa unit cost yang sesungguhnya berkisar pada angka Rp 70.000,00 per siswa per bulan atau Rp 840.000,00 per tahun.

Angka tersebut lebih kecil dari rata-rata biaya faktual di tingkat nasional. Penelitian Ghozali, Abbas dkk (2003) menunjukkan biaya satuan pendidikan untuk SD Negri  mencapai Rp 1,864 juta dan untuk SMP Negeri Rp 2,771 juta. SD Swasta mencapai Rp 1,563 juta dan SMP Swasta mencapai Rp 2,398 juta. Sehingga rata-rata mencapai Rp. 2,149 juta.

Angka public unit cost Provinsi Jawa Barat  akan semakin tinggi jika pencapaian mutu menjadi dasar dari pembiayaan. Sebagai perbandingan unit cost di sekolah swasta yang dianggap bermutu di kota Bandung dan Bekasi berkisar Rp 400.000,00 sampai dengan Rp 500.000,00 per siswa per bulan (Wawancara dengan orang tua murid di Bekasi dan Bandung, dan wawancara dengan koordinator administrasi sekolah swasta  di Bandung, 24 Juni 2011).

Berdasarkan temuan tersebut dapatlah diketahui kontribusi public unit cost terhadap biaya pendidikan yang dibutuhkan

Tabel 3. Prosentase PUC Terhadap Biaya Faktual

	Sekolah	Public Unit Cost (PUC)	Biaya Faktual (BF) Regional	Rata-rata Biaya Faktual  (BF) Nasional
1.	SD/SMP Negeri/ Swasta yang tidak memungut SPP	567.028,00	840.000,00	2.149.000,00
2.	SD/SMP Swasta yang Memungut SPP (Sekolah swasta ini tidak mau menerima BOS)	0	6.000.000,00
3.	Prosentase PUC : BF		67,50%	26,38%

Sumber : Hasil Penelitian (2011).

Dari public  unit cost sebesar Rp 567.028,24 tersebut pusat berkontribusi Rp 244,962,00,  Provinsi berkontribusi Rp 86.924,00  dan Kota/Kabupaten berkontribusi Rp 235.142,00 yang berarti bahwa dalam era otonomi daerah peran pusat masih lebih besar dari provinsi dan kota /kabupaten.

Otonomi daerah belum nampak kuat terimplementasi dalam bidang administrasi pendidikan karena alokasi anggaran masih lebih banyak dari pusat dibanding dari daerah. Karena itu kebijakan pendidikan khususnya kebijakan alokasi anggaran pendidikan di tingkat nasional akan lebih signifikan terhadap penyelenggaraan pendidikan dasar di Provinsi Jawa Barat.

 Dengan public unit cost tersebut “pendidikan gratis” bagi masyarakat melalui program wajib belajar pendidikan dasar 9 tahun, sudah  dilaksanakan di Provinsi Jawa Barat khususnya pada sekolah-sekolah negeri maupun swasta yang menerima BOS. Pelaksanaan tersebut lebih merupakan suatu ketaatan pada aturan daripada berdasarkan kemampuan yang sebenarnya.

Sebagai sebuah gagasan pendidikan gratis tentunya sangat ideal mengingat dari data Susenas pada tahun 2006 terdapat  39,5 juta orang miskin dan 5,4 juta anak terlantar (Al Jufri, Salim Segaf, Mensos RI). Dalam praktik yang ada adalah penyediaan dana BOS untuk Satuan Pendidikan Dasar dan Menengah dan penyediaan buku teks pelajaran KTSP dan bantuan baju seragam sekolah. Pengadaan buku teksemplar pelajaran mencapai 15,8 juta eksemplar untuk SD dan 8,6 juta eksemplar untuk SMP dengan alokasi Rp 273,678 miliar, sayangnya hanya untuk 10 pelajaran yang diujinasionalkan, sedangkan untuk bahasa daerah tidak dianggarkan. Di sisi lain dana BOS seringkali mengalami penyimpangan dalam operasionalisasi karena lemahnya pengawasan. 

Sebagai contoh dana BOS di Garut diduga disunat Rp 15.000,00 oleh UPTD tingkat kecamatan untuk membiayai kegiatan pembukaan Seleksi Prestasi dan Kreativitas Guru dan Siswa (SPKGS) serta Olimpiade Olahraga Siswa Nasional (O2SN) SD se-Kabupaten Garut (Mumu, Kasi Kesiswaan Bidang  TK dan SD  Disdik Garut sebagaimana dikutip Tribun Jabar 21 April 2010). Seorang Guru SD di Kota Bandung mengatakan bahwa kini sekolah seolah “kebanjiran” uang yang berasal baik dari Pusat, Pemerintah Provinsi maupun Pemerintah Kota tetapi penggunaannya belum efektif. Dikatakannya pula bahwa dana tersebut banyak digunakan untuk memberi bekal bagi para pejabat yang datang ke sekolah.

Di sisi lain BOS juga menyebabkan menurunnya motivasi mengajar guru. Hal tersebut dikarenakan dengan adanya BOS guru tidak memperoleh tambahan penghasilan yang dulunya berasal dari iuran sekolah. (Wawancara dengan Edi, anggota masyarakat, 31 Mei 2011).

Dalam rangka memenuhi prinsip akuntabilitas maka pertanggungjawaban akhir tahun yang tertuang dalam LKPJ  merupakan pertanggungjawaban pelaksanaan APBD dalam bentuk perhitungan APBD berikut penilaian kinerja berdasarkan tolok ukur RPJMD. Untuk itu LKPJ terdiri dari beberapa dokumen yaitu : Laporan Perhitungan APBD, Nota Perhitungan APBD, Laporan Aliran Kas dan Neraca Daerah.

Pemanfaatan alokasi anggaran pendidikan tidak dapat dilepaskan dari proses pengalokasian anggaran.  Dilihat secara sistem, alokasi anggaran pendidikan merupakan bagian dari Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Provinsi Jawa Barat. Proses pengalokasian anggaran sangat  panjang dan bersifat politis karena meniscayakan proses politik antara lembaga-lembaga eksekutif dan legislatif mulai dari perencanaan, penyusunan, pembahasan hingga penetapan.  Dilihat dari metodologinya, alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat didasarkan pada penganggaran kinerja (Budgeting by Program or Performance) meskipun belum sepenuhnya sesuai dengan karakteristik penganggaran  program atau kinerja.

 Ditinjau dari tipe-tipe analisis kebijakan yang dikemukakan Fowler (2009) maka pengalokasian anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat merupakan gabungan dari pelbagai kebijakan yang bisa dikategorikan distributive, regulatori (Lowi), rangsangan, membangun kapasitas (McDoneell & Elmore). Di lihat dari  analisis biaya dan keefektifan biaya (Levin) pengalokasian  anggaran pendidikan sebesar 20% baru merupakan belanja (expenditure) yang belum mencerminkan biaya (cost) karena belum adanya unit cost pendidikan yang baku. Dari sisi benefit, sudah memperlihatkan  tangible benefits dalam bentuk angka-angka APK, RLS dan AMH namun  belum mengukur intangible benefits seperti dukungan partisipasi publik.

Penganggaran program dan kegiatan di Provinsi Jawa Barat dilakukan dengan pengaturan pola pembelanjaan yang proporsional, efisien dan efektif. didasarkan pada Undang-undang Dasar RI Tahun 1945, Undang-undang RI Nomor 20 tentang Sistem Pendidikan Nasional, Peraturan Pemerintah Nomor 48 Tahun 2008 dan Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia Nomor 903/2706/SJ tanggal 8 September 2008 tentang Pendanaan Pendidikan dalam APBD tahun anggaran 2009. Atas dasar itu Pemerintah Provinsi Jawa Barat mengalokasikan anggaran untuk pendidikan sebesar 20% dari total belanja daerah tahun 2009. Anggaran pendidikan tersebut diarahkan terutama untuk meningkatkan angka melek huruf, rata-rata lama sekolah dan merealisasikan “Jabar Putus Jenjang Sekolah”.

Dalam bidang belanja pemerintah daerah membagi kebijakan pada dua hal yaitu yang berkaitan dengan belanja langsung dan belanja tidak langsung. Belanja Langsung merupakan belanja yang terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan yang dirinci dalam tiga kelompok yaitu belanja pegawai, barang dan jasa serta belanja modal. Belanja Tidak Langsung  adalah belanja yang dianggarkan tidak terkait secara langsung dengan pelaksanaan program dan kegiatan, terdiri dari delapan kelompok yaitu : (1) belanja pegawai; (2) belanja bunga; (3) belanja subsidi; (4) belanja hibah; (5) belanja bantuan sosial; (6) belanja bagi hasil kepada kabupaten/kota dan Pemerintahan Desa; (7) belanja bantuan keuangan kepada kabupaten/kota dan Pemerintah Desa; dan (8) belanja tidak terduga.

Dalam rangka alokasi anggaran pendidikan maka Pemerintah Provinsi dapat mengalokasikan anggaran di luar program dan kegiatan dengan memberikan belanja bantuan keuangan kepada kabupaten/kota dan pemerintah desa, karena salah satu kriteria bantuan keuangan adalah untuk mendukung peningkatan IPM termasuk di dalamnya indeks pendidikan (LKPJ Gubernur Akhir Tahun 2009, III-17).

Sayangnya pada tahun 2011 BOS Provinsi untuk SMA yang jumlahnya Rp 180.000/siswa/tahun tidak dianggarkan lagi. Gubernur mengatakan bahwa anggaran dialihkan untuk siswa yang tidak mampu yang akan memperoleh Rp 500.000/siswa/tahun. Alasan Gubernur adalah bahwa ada satu kabupaten yang 73% siswanya putus sekolah di tingkat SMU. Di Jawa Barat, siswa SMP yang melanjutkan ke SMA baru 57% dan 43% putus sekolah. Target Jawa Barat adalah 63% siswa bisa melanjutkan ke SMA.

Di samping itu, nampaknya dalam pengalokasian anggaran di Provinsi Jawa Barat harus memperhatikan keseimbangan antar wilayah, apalagi wilayah dengan kondisi khusus daerah seperti wilayah Cirebon yang merupakan pusat keraton di Jawa Barat saat ini. Jika tidak maka kasus Sultan Kanoman XII Raja Muhammad Emiruddin mendemo Wali Kota Cirebon Subardi (Tribun Jabar 4 Juni 2010) menuntut anggaran terulang lagi di waktu mendatang.  Padahal dukungan keraton terhadap pendidikan merupakan intangible benefits yang harus diperhitungkan. Belum lagi jika dikaitkan dengan apa yang disebut sebagai variable konteks sosial (Avory et al.: 2008: ) sebagai sumber variasi dalam pencapaian pembelajaran.

Paradoks juga muncul pada saat Kota/Kabupaten kekurangan anggaran, peningkatan anggaran di tingkat Provinsi nampaknya belum disertai kemampuan untuk menggunakannya, sebagai contoh 12% APBD Provinsi Jawa Barat tahun 2009  tidak terserap. Hal itu menunjukkan bahwa pada aspek perencanaan masih terjadi kelemahan. Dari jumlah APBD Rp 9,2 triliun hanya terserap 8,06 trilyun (87,66%),  Gubernur beralasan hal itu karena efisiensi dan akan digunakan membiayai pos-pos yang menyentuh langsung kebutuhan masyarakat. “Efisiensi dan efektifitas sebagai indikator penggunaan APBD”, sehingga Gubernur menginstruksikan untuk  mengefisienkan belanja yang tidak langsung menyentuh kepentingan masyarakat banyak seperti anggaran rapat-rapat di hotel-hotel harus dibatasi. Pada sisi lain Bansos (bantuan sosial) harus berdasarkan prinsip kehati-hatian, harus memenuhi syarat administratif, bermanfaat bagi masyarakat dan akuntabel (Galamedia, 31 Mei 2010). Supriadin (Anggota DPRD) mengeluhkan kurangnya pemerataan alokasi anggaran pendidikan, di Kota Bandung banyak sekolah kekurangan murid sementara di Tasikmalaya kekurangan sekolah. Di samping itu iapun mengeluhkan kurangnya transparansi eksekutif karena hanya melaporkan total anggaran tanpa memberikan rinciannya.