Akuntabilitas Anggaran Pendidikan

Akuntabilitas Anggaran Pendidikan di Jawa Barat

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 27 ayat (2) mengamanatkan bahwa salah satu satu kewajiban Kepala Daerah adalah memberikan Laporan Pertanggungjawaban kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), yang dilaksanakan setelah berakhirnya tahun anggaran.

Penyusunan Laporan Keterangan Pertanggungjawaban (LKPJ) Gubernur Jawa Barat Akhir Tahun Anggaran berpedoman pada Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2007 tentang Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah kepada Pemerintah, Laporan Keterangan Pertanggungjawaban Kepala Daerah kepada DPRD dan Informasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah kepada Masyarakat.

Prinsipnya dalam menjalankan tugas dan kewajibannya Gubernur bertanggungjawab kepada Presiden dalam bentuk Laporan Penyelenggaraan Pemerintah Daerah kepada Pemerintah (LPPD) , meskipun demikian Gubernur wajib melaporkan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada DPRD dalam bentuk Laporan Keterangan Pertanggungjawaban  (LKPJ), serta menyampaikan informasi kepada masyarakat melalui media massa dalam bentuk  Informasi Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah kepada Masyarakat (IPPD). IPPD dibuat sebagai bentuk transparansi dan akuntabilitas kepada publik seiring dengan perubahan pemilihan Kepala Daerah yang semula dipilih oleh DPRD kemudian dipilih langsung oleh rakyat melalui mekanisme Pemilu Kepala Daerah (Pemilu Kada).

Dari pengamatan lapangan  alokasi anggaran pendidikan terlihat mengikuti peraturan perundang-undangan yang berlaku sehingga prinsip compliance with regulation terpenuhi.  Dilihat dari kesesuaian dengan norma profesionalisme maka alokasi anggaran pendidikan dapat dikatakan telah memenuhi prinsip adherence with norm professionalism karena sejak perencanaan hingga pelaksanaannya menggunakan standar profesionalisme. Selain itu alokasi anggaran pendidikan juga berorientasi pada hasil yang berkualitas sebagaimana nampak sejak visi misi dirumuskan hingga arah kebijakan anggaran semua mengacu pada quality result driven. Dalam menjalankan pengendalian digunakan instrument yang dinamakan LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kinerja Pemerintahan). LAKIP yang dibuat Dinas Pendidikan menggambarkan input, proses, ouput, dan outcomes dari setiap kegiatan di bidang pendidikan. Dengan demikian telah memenuhi prinsip-prinsip akuntabilitas, prinsip fasilitasi dan prinsip pengendalian.

Prinsip akuntabilitas mengandung tiga aspek  yaitu : taat dan sesuai aturan (compliance with regulation); sesuai dengan norma profesionalisme (adherence with norm professionalism); dan berorientasi pada hasil yang berkualitas (quality result driven). Prinsip fasilitasi untuk memastikan dukungan kebijakan keuangan mengikuti kebutuhan program terpilih (money follow program selected policy). Prinsip pengendalian untuk memastikan suksesnya  kegiatan yaitu kualitas implementasi kegiatan dan ketaatan waktu serta output serta ketaatan terhadap aturan dan disiplin anggaran.

Untuk melihat efektivitas implementasi kebijakan alokasi anggaran pendidikan dalam meningkatkan mutu, analisis berikut diharapkan dapat memberikan gambaran mengenai hal tersebut.

Analisis Keefektifan Biaya

Analisis biaya dan analisis keefektifan biaya merupakan alat bagi pendidik dan administrator, untuk itu diperlukan pemahaman mengenai istilah cost (biaya) dan benefit (manfaat). cost tidak sinonim dengan expenditure (belanja).  Cost berhubungan erat dengan benefit. Benefit adalah  “anything you gain by undertaking a particular course of action” (Coplin& O’Leahy, 1981:129). Cost adalah “anything you must give up in order to obtain those benefits” (1981:129). 

Pemimpin perlu melakukan analisis biaya dan manfaat tangible dan intangible . Arti dari analisis ini harus diinterpretasikan dalam konteksnya. Analisis harus berhubungan dengan konteks spesifik dalam rangka menjawab pertanyaan kunci:  apakah manfaat potensial mengadopsi kebijakan lebih besar dari biaya potensial? Jika jawabannya affirmative maka kebijakan bisa diadopsi. Coplin dan O’Leary  (1981) mengingatkan : ” suatu proyek hanya bisa dilakukan hanya jika manfaat paling sedikit sama dengan biaya”.

Tidak ada kebijakan, bahkan yang low-cost, dapat diadop jika tidak mungkin efektif dan kebijakan eksisting bisa menjadi  terbukti ineffective. Suatu kebijakan efektif adalah yang mengarah pada outcomes yang diniatkan. Analisis keefektifan biaya adalah cara sistematik untuk metode membandingkan alternatif untuk mencapai tujuan yang sama  dengan kerangka keefektifan biaya dan kemanfaatan. Kebijakan yang diinginkan adalah yang biaya lebih rendah untuk mencapai tujuan kebijakan. Ketiadaan analisis keefektifan biaya, membuat para pengambil kebijakan sering membuat kesalahan dalam memilih kebijakan atau program yang lebih tidak mahal. Jika suatu kebijakan tidak efektif, ia akan sangat costly meskipun biayanya rendah.

Efisiensi dan Efektifitas 

Efisiensi

Tabel 1.    Realisasi Input dan Output

Nomor	Komponen	Target	Realisasi	Penilaian	Indikator
1.	Penyerapan anggaran Pendidikan (Inputs) a.APBN b. APBD	100% 100%	99,20% 78.40	Efisien	Sebagian besar realisasi output /keluaran sama dengan target output sedangkan realisasi input/masukan sebagai besar lebih kecil daripada target inputnya
2.	Pelaksanaan Program. Produk barang/jasa (Outputs)	100%	100%

Sumber : Hasil Penelitian (2010).

Anggaran pendidikan yang berasal dari APBN terserap 92,53%  dan yang berasal dari APBD terserap 78,40% sementara program terlaksana dengan menghasilkan outputs 100% berarti alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat dapat dikatakan efisien. Tetapi jika ukurannya adalah outcomes yaitu berupa kepuasan masyarakat maka anggaran pendidikan belum efisien. Hal ini diakui Fauzi dan Wahyudi, dua orang anggota Panitia Anggaran yang dimintai pendapatnya mengenai efisinsi anggaran pendidikan.

Pujawirawan, seorang pejabat di Pemerintah Kabupaten Bandung mengatakan bahwa imbauan “efisiensi sebesar 10%” berdampak buruk bagi pembangunan karena efisiensi diartikan sebagai penghematan atau pemangkasan alokasi anggaran sebesar 10% dan berdampak pada penurunan kualitas program maupun produk. Selain itu tidak jelas digunakan untuk apa hasil dari efisiensi 10% tersebut.

Sementara ketua Pansus LKPJ mengatakan bahwa penyerapan APBD 78,40% menunjukkan kurang baiknya perencanaan dan  kinerja Pemerintah Provinsi di bidang pendidikan. Selain itu juga menjadi sebuah ironi karena di sisi lain Pemerintah seringkali mengeluhkan kurangnya anggaran pembangunan. 

Efektifitas

Untuk keperluan analisis digunakan indikator kinerja kegiatan. Indikator kinerja kegiatan adalah sesuatu yang menunjukkan pencapaian kinerja kegiatan. Indikator kinerja dikelompokkan ke dalam tiga kelompok.

1) Kelompok Indikator Masukan (Inputs), adalah segala sesuatu yang dibutuhkan agar pelaksanaan kegiatan dan program dapat berjalan atau dalam rangka menghasilkan output, misalnya sumber daya manusia, dana, material, waktu, teknologi dan sebagainya

2) Kelompok Indikator Keluaran (Outputs), adalah segala sesuatu berupa produk/jasa (fisik dan atau non fisik) sebagai hasil langsung dari pelaksanaan suatu kegiatan dan program berdasarkan masukan yang digunakan.

3) Kelompok indikator hasil (Outcomes), adalah segala sesuatu yang mencerminkan berfungsinya keluaran kegiatan pada jangka menengah. Outcomes merupakan ukuran seberapa jauh setiap produk/jasa dapat memenuhi kebutuhan dan harapan masyarakat.

Untuk menginterpretasikan pencapaian kinerja diperlakukan penggunaan makna dari nilai yang diperoleh sebagai berikut :

Tabel 2.   Skala Penilaian

Skala Nilai	Kategori Penilaian
≥100	Sangat Baik
80 - 100	Baik
60 - 80	Cukup
40 -  60	Kurang
	Sangat kurang

Pada indikator inputs,  realisasi mencapai 92,53 % dari rencana.  Angka ini berasal dari realisasi belanja APBN yang mencapai 99,20%, realisasi belanja Dinas Pendidikan 78,40% dan belanja bantuan yang mencapai 100%. 

 Pada indikator outputs, realisasi mencapai 100% dari rencana karena semua program terlaksana dan menghasilkan produk/jasa (fisik dan non fisik).

Pada indikator outcomes, realisasi diperkirakan mencapai 70% karena  stakeholders –baik para anggota DPRD maupun masyarakat—merasa belum puas dengan pencapaian eksekutif di bidang pendidikan. Hal itu dapat dilihat dari pandangan-pandangan yang telah diuraikan sebelumnya.

Jika ketiga indikator tadi disatukan maka nilai rata-rata yang diperoleh adalah (92,53% + 100% + 70%):3 = 86,84%.  Karena target dari semua indikator adalah 100%, maka pencapaian tersebut berada pada skala nilai 80-100  (baik).

Jika input diasumsikan sebagai cost dan outputs/outcomes adalah benefit kesimpulannya adalah bahwa cost efektif jika dikaitkan dengan ouputs tetapi cost tidak efektif jika dikaitkan dengan outcomes.

Dengan ukuran tersebut maka dapat dibuat penilaian terhadap kinerja makro Pemerintah Provinsi Jawa Barat sebagai berikut.

Tabel 3. Kinerja Makro Bidang Pendidikan Dasar

Komponen	Target 2009 %	Capaian 2009 %	Skala Nilai					Penilaian
				40 -  60	60 - 80	80 - 100	≥100
APK SD/MI SMP/MTs		116,20% 96,15%				Baik	Sangat Baik	Rata-rata pencapaian adalah 98,88 (Baik)
RLS	9  tahun	7,58 tahun				Baik
AMH	95-96%	95,6%				Baik
IP	82,02	80,58				Baik

Sumber : Hasil Penelitian (2011).

Depdiknas (2001:32) berpandangan bahwa efektivitas adalah ukuran yang menyatakan sejauh mana tujuan (kuantitas, kualitas, waktu) telah dicapai. Apabila target yang direncanakan dapat dicapai dengan maksimal maka suatu proses dapat dikatakan efektif. Mulyasa (2002: 82) berpendapat efektivitas adalah bagaimana suatu organisasi berhasil mendapatkan dan memanfaatkan sumber daya dalam usaha mewujudkan tujuan operasional. Lebih lanjut dikemukakan bahwa efektivitas berkaitan dengan terlaksananya semua tugas pokok, tercapainya tujuan,ketepatan waktu dan adanya partisipasi aktif dari anggota. Rinjin dalam Sunu (2009:14) mengemukakan bahwa efektivitas mengindikasikan tingkat kesesuaian antara hasil yang direncanakan dengan hasil yang dicapai dari seluruh kegiatan mulai dari variabel masukan, variabel proses transformasi dan interaksi sampai pada variable hasil yang perlu dikaji akuntabilitasnya untuk melakukan tindakan perbaikan.

Dengan indikator yang dikemukan Depdiknas dapat dikatakan bahwa implementasi kebijakan alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat meskipun setiap tahunnya menunjukkan peningkatan capaian target namun capaian tersebut belum sesuai dengan target yang ditentukan sehingga belum menunjukkan seluruh efektivitasnya. Demikian pula jika menggunakan kategori yang dikemukakan Rinjin (Sunu, 2009:14) yang mengemukakan bahwa efektivitas mengindikasikan tingkat kesesuaian antara hasil yang direncanakan dengan hasil yang dicapai dari seluruh kegiatan mulai dari variable masukan, variable proses transformasi dan interaksi sampai pada variable hasil yang perlu dikaji akuntabilitasnya untuk melakukan tindakan perbaikan. Sebagai contoh, Rata-rata Lama Sekolah (RLS) baru  mencapai 7,58 tahun atau rata-rata kelas satu SLTP. Pencapaian tersebut tidak berjalan seiring dengan yang ditargetkan Gubernur bahwa wajar dikdas Sembilan tahun akan tercapai selambat-lambatnya pada tahun 2010, sementara target wajib belajar 12 tahun akan dicapai tahun 2013. Sedangkan jika efektivitas adalah bagaimana suatu organisasi berhasil mendapatkan dan memanfaatkan sumber daya dalam usaha mewujudkan tujuan operasional sebagaimana dimaksudkan Mulyasa (2002: 82) maka implementasi kebijakan alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat dapat dikatakan sudah efektif,  karena terlaksananya semua tugas pokok, tercapainya tujuan, ketepatan waktu dan adanya partisipasi aktif dari anggota. 

Di sisi lain, alokasi  anggaran pendidikan yang besarannya 20% dari APBD Provinsi Jawa Barat hanya terserap sebesar 88,40% yang berarti ada 11,60 yang tidak terserap. Dana yang tidak terserap tersebut dikembalikan ke kas daerah dan menjadi Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SILPA) dan masuk ke dalam pendapatan murni APBD Tahun 2010. Itu berarti bahwa bahwa persoalan pengelolaan urusan pendidikan bukan semata-mata soal alokasi anggaran melainkan bagaimana membuat perencanaan yang baik agar anggaran yang sudah dialokasikan dapat digunakan untuk mencapai target yang telah ditentukan. Menurut seoarang anggota DPRD dari Komisi E yang membidangi masalah pendidikan, sampai akhir tahun anggaran 2009 berakhir, baru 75% program yang terlaksana.

Pada akhirnya, tidak tercapainya target RPJMD tahun 2009 mengundang munculnya pengajuan hak interpelasi oleh DPRD. Dalam sidang paripurna Senin 31 Mei 2010 penggunaan hak tersebut kandas melalui voting dengan 39 suara mendukung dan 52 suara menolak. 

Gubernur Jawa Barat mengakui bahwa saat ini capaian untuk mendongkrak mutu dan pemerataan pendidikan masih belum memuaskan. Dia memaparkan sejumlah data tentang betapa jumlah ruangan kelas di Jabar saat ini belum memadai sehingga akan menghambat upaya pemerataan pendidikan. Capaian yang kurang maksimal itu tercermin dari belum idealnya angka capaian dari sejumlah indikator yang berkontribusi untuk meningkatkan mutu pendidikan di Jabar. Dalam hal ini, raihan Angka Partisipasi Murid (APM) SD/MI di Jabar baru mencapai angka 95,56 (peringkat 15 se-Indonesia), Angka Partisipasi Kelas (APK) SMP/MTs. mencapai angka 92,40 (peringkat 21), APK SMA/MA/SMK mencapai angka 54,12 (peringkat 31) serta RLS (rata-rata lama sekolah) hanya 7,58 tahun.

Oleh karena itu, untuk menyelesaikan permasalahan tersebut, dibutuhkan dukungan dari semua pihak. "Harus ada kerja simultan yang didorong dan didukung semua pihak agar masalah pendidikan di Jabar dapat dituntaskan." Gubernur pun menilai target RPJMD terlalu tinggi dan tidak mungkin tercapai walau kerja 24 jam terus menerus “ bahkan kalau malaikat menjadi gubernur pun”.

Pernyataan pesimisme Gubernur ini menimbulkan protes masyarakat dan tidak lama kemudian dicabut melalui media massa. Masyarakat kecewa dengan pernyataan bernada putus asa dari Gubernur mengingat pada awal masa jabatan, Gubernur dan Wakil Gubernur membuat program yang dinamakan dengan “Program Janji Gubernur” di bidang pendidikan yang isinya adalah : (1) pendidikan yang murah dengan anggaran pendidikan 20%; (2) jaminan cagub-cawagub untuk merealisasikan wajardikdas secara gratis selambat-lambatnya 2 tahun masa jabatan; (3) transparansi penyaluran dana bantuan pendidikan; (4) pembebasan SPP dan bantuan buku, perbaikan gedung sekolah, tambahan gaji guru negeri dan swasta, dengan anggaran Rp 200 milyar/tahun; (5) peningkatan kesejahteraan guru dan tenaga sukarela. Semua janji itu akan dilaksanakan melalui : (1) alokasi anggaran pendidikan 20%; (2) pendidikan gratis terutama bagi masyarakat kurang mampu (yang diimplementasikan antara lain melalui : Bantuan Gubernur untuk Siswa dan Sekolah (BAGUSS) , Pengadaan Buku Murah, Beasiswa bagi Siswa dan Mahasiswa Berprestasi dan Tidak Mampu, Bantuan Seragam, SD-SMP Satu Atap.

Untuk   merealisasikan janji-janji tersebut tentu membutuhkan dukungan dari semua pihak, dan yang terpenting adalah dukungan birokrasi pemerintahan dalam bentuk peningkatan kinerja. Untuk  itu diperlukan sumber daya manusia aparatur yang berkualitas.

Ada  persepsi yang berkembang di kalangan pemerintah provinsi maupun masyarakat, bahwa sumber daya manusia aparatur pada pemerintah Provinsi Jawa Barat ditandai dengan masih rendahnya kinerja aparatur karena KKN, rendahnya kualitas SDM aparatur dan rendahnya kesejahteraan PNS, struktur organisasi yang belum dapat memenuhi kebutuhan daerah, kesisteman yang belum mampu menjadi acuan dalam proses administrasi pemerintahan yang didukung oleh teknologi informasi dan komunikasi yang dapat dimanfaatkan secara optimal, dan budaya kerja yang belum mendorong peningkatan kinerja aparatur.

Eksekutif berpandangan bahwa penyebab itu semua  adalah : peraturan perundang-undangan yang tidak sinkron atau belum memiliki kaidah pelaksanaan. Pengawasan terhadap pelaksanaan standar pelayanan minimal (SPM) belum dapat dilakukan. Standar Operasional Prosedur (SOP) dalam setiap alur kegiatan administrasi pemerintahan belum dapat diimplemantasikan. 

Opini-opini yang berkembang dari para pakar adalah bahwa  reformasi birokrasi menginginkan perubahan kultur birokrasi yang mengarah pada profesionalisme, beretika, impersonal, dan taat aturan. Transisi dalam reformasi birokrasi masih mengalami kendala dalam mewujudkan birokrasi yang ideal. Kultur tradisional dan primordial masih mewarnai birokrasi Pemerintah Provinsi Jawa Barat walaupun dari sisi sarana dan prasarana telah cukup modern, namun dukungan teknologi komunikasi belum dimanfaatkan secara optimal.

Dengan demikian tantangan ke depan adalah menciptakan birokrasi yang modern dan mampu menjalankan fungsinya dalam sistem pemerintahan demokrtatis, yaitu birokrasi yang mampu memformulasikan kebijakan sesuai dengan keinginan politik dan aspirasi masyarakat dan dapat mengimplementasikannya secara bertanggungjawab.

Pengamatan lapangan menunjukkan sepanjang lima tahun terakhir jumlah PNS di lingkungan Pemerintah provinsi Jawa Barat terus mengalami perubahan. Hingga bulan April 2008 jumlah pegawai Pemerintah Provinsi Jawa Barat mencapai 14.890 orang, dengan komposisi : golongan I sebanyak 536 orang atau 3,60%, golongan II sebanyak 4.202 orang atau 28,22%, golongan III sebanyak 8.429 orang atau 56,61% dan golongan IV sebanyak 1723 orang atau 11,57%. Jumlah PNS tersebut pada tahun 2009 mengalami penurunan menjadi 14.691 orang, meskipun pada klasifikasi golongan, eselon dan pendidikan tidak banyak berubah. PNS yang berlatarbelakang pendidikan dasar   masih cukup banyak yaitu SD sebesar 801 orang dan SLTP sebanyak 692 orang. SLTA sebanyak 5.800 orang D2 sebanyak 790 orang, D3 sebanyak 1.127 orang, sarjana S1 sebanyak 4.449 orang, sarjana S2 sebanyak 998 orang dan sarjana S3 sebanyak 19 orang. Adapun PNS yang menduduki jabatan struktural sebanyal 1404 orang terbagi ke dalam Eselon I sebanyak  1 orang, Eselon II sebanyak 61 orang, Eselon III sebanyak 351 orang dan Eselon IV sebanyak 991 orang. Itu berarti bahwa kuantitas PNS belum seimbang dengan kualitasnya.

Upaya Gubernur untuk meningkatkan kualitas  sumber daya aparatur dilakukan dengan dua buah program, yaitu program peningkatan kapasitas aparatur dengan lima kegiatan dan program pembinaan dan pengembangan aparatur dengan 52 kegiatan yang bertujuan meningkatkan kesejahteraan, meningkatkan kualitas, meningkatkan kemampuan dan kompetensi aparatur.

Dari hasil observasi nampak bahwa dalam pelaksanaannya upaya eksekutif tersebut masih mengalami hambatan seperti kurangnya sosialisasi, kurangnya pemahaman aparatur terhadap peraturan dan kebijakan pemerintah provinsi, kurangnya koordinasi dengan Pemerintah, kurangnya disiplin pegawai, kurang berkembangnya jabatan fungsional, terjadinya gap antara perencanaan dan pelaksanaan, kurangnya sumber daya manusia yang berkualifikasi sesuai kebutuhan organisasi dan kurangnya profesionalisme.

Untuk mengatasi hambatan-hambatan tersebut diperlukan sosialisasi yang komprehensif, koordinasi yang intensif, penegakan disiplin PNS, sosialisasi jabatan fungsional, perencanaan yang didasarkan pada trend, pengembangan sumber daya aparatur sesuai kebutuhan organisasi baik melalui pendidikan gelar dan non gelar serta menerapkan Tambahan Penghasilan PNS (TPP) yang didasarkan pada kinerja/bukti kerja.

Dengan semua catatan itu kinerja pemerintah Provinsi Jawa Barat di bidang pendidikan masih mendapatkan apresiasi pemerintah terutama dari segi akuntabilitas kinerjanya.  Evaluasi Kemenpan tahun  2010 menunjukkan hanya 9 pemerintah provinsi dan lima kabupaten/kota yang akuntabilitas kinerjanya dinilai baik.Sembilan provinsi tersebut yakni Kalimantan Timur, Jawa Tengah, DKI Jakarta, Kalimantan Selatan, Kalimantan Barat, Nusa Tenggara Timur, Sumatra Selatan, Nusa Tenggara Barat, dan Jawa Barat (Mangindaan, Antara). Sedangkan lima kabupaten/kota itu adalah Kota Sukabumi, Kabupaten Batang Hari, Kabupaten Sleman, Kabupaten Musi Banyuasin, dan Kota Dumai.