Studi kebijakan alokasi anggaran pendidikan dasar

Pendidikan dilihat dari substansi merupakan usaha sadar dan terencana untuk mewujudkan suasana belajar dan proses pembelajaran agar peserta didik secara aktif mengembangkan potensi dirinya untuk memiliki kekuatan spiritual keagamaan, pengendalian diri, kepribadian,kecerdasan, akhlak mulia, serta ketrampilan yang diperlukan dirinya, masyarakat, bangsa dan Negara. Sedangkan jika dilihat dari perspektif manajemen stratejik, pendidikan dasar sembilan tahun merupakan sebuah program yang memerlukan penganggaran agar dapat dijalankan sesuai dengan standar mutu.

Salah satu strategi agar pendidikan dapat dijalankan dengan baik adalah dengan mengefektifkan implementasi penganggaran sebagai supporting system dalam konteks administrasi pendidikan. Mengefektifkan implementasi anggaran pada dasarnya merupakan suatu bentuk strategi penguatan (reinforcement strategies).

Untuk melihat implementasi penganggaran tersebut diperlukan suatu studi kebijakan sebagai alat bagi administrasi dan manajemen pendidikan untuk menganalisis kebijakan pendidikan pada era otonomi daerah dalam rangka menemukan model alternatif alokasi anggaran pendidikan.

 Kerangka Pikir Penelitian

Penelitian mengenai studi analisis kebijakan alokasi anggaran pendidikan dasar di Provinsi Jawa Barat sejauh yang penulis ketahui belum pernah dilakukan. Karena itu penelitian mengenai hal tersebut perlu dilakukan untuk mengetahui apakah peningkatan besaran anggaran pendidikan yang mencapai 20% dari APBD berpengaruh pada pendidikan khususnya pendidikan dasar yang relevan dalam konteks otonomi daerah dan pengaruh globalisasi.

Teori-teori yang digunakan dalam penelitian ini adalah teori-teori Administrasi dan Manajemen Pendidikan,  Kebijakan Publik, Alokasi Anggaran, Ekonomi Pendidikan dan Mutu. Teori-teori tersebut digunakan untuk menganalisis kebijakan pendidikan di Provinsi Jawa Barat berkenaan dengan alokasi anggaran pendidikan.

Kebijakan alokasi anggaran   pendidikan diformulasikan dalam Peraturan Daerah oleh Pemerintahan Daerah Jawa Barat yang terdiri dari Gubernur selaku eksekutif dan DPRD selaku legislatif dengan melibatkan masyarakat selaku pemangku kepentingan (stakeholders). Peraturan Daerah kemudian mengikat seluruh masyarakat Jawa Barat, sedangkan  pada tingkat eksekutif Provinsi dilaksanakan oleh Dinas Pendidikan dan organisasi peringkat daerah (OPD) lainnya  , dengan demikian maka anggaran untuk pendidikan dasar Sembilan tahun diberikan pada  dinas dan OPD tersebut untuk mengimplementasikannya. Efektifitas penganggaran akan menghasilkan pendidikan bermutu sebagaimana yang dituntut oleh Perda dan Standar Pendidikan Nasional.  Pendidikan  yang bermutu pada gilirannya akan dapat memberikan kontribusi pada mutu sumber daya manusia Jawa Barat.

            Landasan  filosofis dari kerangka pemikiran ini adalah bahwa secara teoretik, upaya-upaya pendidikan  memerlukan dukungan kebijakan administrasi pendidikan, termasuk kebijakan penganggaran. Secara aturan perundang-undangan pendidikan dasar sembilan tahun merupakan bagian integral pendidikan yang diatur oleh Undang-undang Sistem Pendidikan Nasional dan dalam konteks Jawa Barat diatur dalam Peraturan Daerah. Adapun mutu dari pendidikan  tersebut mengacu pada rumusan di dalam Perda itu sendiri dan tentunya dikaitkan dengan Standar Pendidikan Nasional.

Premis Penelitian

1.      Menurut Rondinelli dan Cheema (1983:30) ada dua pendekatan dalam proses implementasi kebijakan yang perlu dipilih sebelum kebijakan diimplementasikan, yaitu : (1) the compliance approach, dan (2) the political approach. Pendekatan yang pertama menganggap implementasi kebijakan itu tidak lebih dari soal teknik, rutin. Implementasi kebijakan dianggap sebagai suatu proses pelaksanaan yang tidak mengandung unsur-unsur politik dan perencanaannya sudah ditetapkan sebelumnya oleh para pimpinan politik (political leaders). Pendekatan yang kedua  sering disebut sebagai pendekatan politik yang mengandung “administration as an integral part of the policy making process in which politics are refined, reformulated, or even abandoned in the process of implementing them”.

2.      Menurut Grindle (1980 : 7-11) ada dua hal yang turut mempengaruhi keberhasilan  yaitu  pertama, content of policy, yang terdiri dari : interests affected; type of benefits; extent of change envisioned; site of decision making; program implementators; resources commited. Kedua,  context of implementation, yang terdiri dari : power, interest, and strategies of actors involved; institutions and regime charactersistics; compliance and responsiveness.

3.       Proses alokasi anggaran pendidikan merupakan sebuah proses politik yang terjadi pada pemerintahan daerah, yaitu antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif yang  memerlukan adanya pendekatan yang tepat agar dapat diimplementasikan.

4.       Keberhasilan proses implementasi kebijakan sampai pada tercapainya hasil tergantung pada kegiatan program yang telah dirancang dan alokasi anggaran yang cukup.

5.      Implementasi kebijakan dapat dianalisis dengan melihat dilaksanakannya program-program yang telah dirancang sebelumnya dan melihat program-program tersebut dalam perspektif pencapaian tujuan-tujuan kebijakan.

Anggaran Sebagai Suatu Alat Alokasi (Allocatory Tool)

Dengan melihat aspek ekonomi dari alokasi anggaran pendidikan, maka setiap usaha harus dilakukan untuk memperbaiki efisiensi dalam menghasilkan pendidikan. Artinya berbagai cara produksi harus dipertimbangkan, dan semua prosedur yang dipilih haruslah yang mensukseskan pencapaian tujuan yang diinginkan, dalam situasi keterbatasan sumberdaya. Konsep sentralnya adalah “alokasi”. Efisiensi menghendaki berbagai cara menggunakan sumberdaya yang terbatas seperti uang, waktu guru, ruang, dan waktu siswa harus dipertimbangkan dengan matang, agar pilihan akhir dapat berakibat optimal pada sumberdaya yang digunakan.

Perencanaan yang hati-hati diperlukan jika produktivitas sistem kependidikan ingin dipelihara dan dikembangkan. Proses perencanaan termasuk di dalamnya menetapkan tujuan, mengidentifikasi prosedur alternatif untuk mencapainya. Termasuk juga mengembangkan prosedur untuk memilih dari berbagai prosedur alternatif. Karena produksi modal manusia (human capital) memakan waktu yang panjang, perencanaan pendidikan harus memiliki perspektif waktu bertahun-tahun (Thomas, 1971:118).

Secara konseptual, anggaran adalah alat yang dirancang untuk memfasilitasi perencanaan. Anggaran  menyediakan format yang memungkinkan keputusan alokatoris dapat dirumuskan dan diimplementasikan. Anggaran menunjukkan pengakuan terhadap hambatan-hambatan yang disebabkan oleh ketersediaan sumberdaya yang terbatas. Dalam keterbatasan tersebut  diperlukan identifikasi item belanja yang spesifik dan klasifikasi belanja ke dalam kategori analitik.

Budget juga  berada pada konteks proses perencanaan,karena merupakan suatu seri kegiatan di mana berbagai macam orang dilibatkan untuk memilih alat yang akan digunakan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Dengan demikian anggaran menjadi sebuah dokumen yang meringkas semua keputusan perencanaan, yang dapat diperbandingkan setiap saat dalam suatu sistem.

Dalam rangka melayani tujuan besar tersebut, anggaran bertindak sebagai alat untuk memastikan pengelolaan dana publik secara hati-hati dan jujur. Anggaran adalah sebuah dokumen publik yang dapat dipelajari oleh orang-orang di luar sistem, sehingga memberikan peluang bagi penelitian perencanaan belanja dari luar. Prosedur audit formal lebih lanjut digunakan untuk membandingkan belanja yang telah dianggarkan dengan belanja aktual, sehingga memberikan pengamanan maksimum melawan kecurangan atau praktek yang ceroboh.

Sebuah pembedaan harus dibuat antara anggaran sebagai suatu alat untuk memastikan rasionalitas ekonomi, dan proses aktual di mana angggaran dibuat (Thomas, 1971;119). Dalam dunia nyata yang dihuni manusia, maka anggaran dipengaruhi oleh sosial, politik dan psikologis dalam proses pembuatan keputusannya. Oleh karena itu anggaran “is not merely a document that list proposed receipts and expenditures but is a process by which the people in democracy exercise their constitutional right to govern themselves” (Johns 1983:350).

Menurut Thomas (1971:119), ada dua pendekatan dalam alokasi anggaran pendidikan yaitu Rational Paradigma dan PPBS (Planning-Programming-Budgeting  System).  

a. Rational Paradigma

Dalam anggaran ada paradigma penganggaran rasional yang dinamakan “rational paradigm” (1971:119) yang merupakan suatu abstraksi yang dalam pelaksanaanya bisa saja dimodifikasi pada situasi tertentu : (1) Pada penyusunan anggaran rasional, tujuan dan target ditentukan dengan jelas dalam istilah yang operasional. (2) Pada model rasional, input dipilih dan dikombinasikan dalam rangka memaksimalkan pencapaian tujuan. Prosedur ilmiah seperti analisis sistem termasuk studi input-output and cost-benefits relationship, digunakan sebagai alat dalam mengembangkan prosedur yang di disain untuk memperbaiki produktifitas sistem pendidikan. (3) Pada analisis rasional, sejumlah alternatif diidentifikasi dan dibandingkan sebelum suatu keputusan dibuat untuk mengimplementasikan prosedur tertentu. (4) Pada model rasional, sistem informasi digunakan sebagai suatu dasar bagi perbaikan pembuatan keputusan. (5) Model rasional memasukkan evaluasi hasil pelaksanaan anggaran yang ditentukan. (6) Model rasional menempatkan penekanan pada perencanaan jangka panjang (long-term planning).

Dokumen anggaran biasanya merupakan sebuah dokumen keuangan yang mencerminkan unsur-unsur program yang berhubungan dengan fungsi produksi. Urutannya adalah : (1) seleksi dari tawaran program; (2) penggunaan koefisien input untuk menentukan sumberdaya yang dibutuhkan seperti personal, ruang, alat-alat, bahan-bahan atau sejumlah uang yang dibutuhkan untuk menjalankan program; (3) dan deskripsi sumber pendapatan. Jika pendapatan tidak mencukupi untuk membiayai program, maka harus ada modifikasi, meskipun dibolehkan untuk mencari pinjaman. Pada kasus ini pendapatan termasuk uang yang didapat dari penjualan surat utang (debentures).

Menurut Thomas (1971:123), ada empat macam anggaran berdasarkan skema klasifikasi, yaitu line item budgeting, bugeting by organizational budget, budgeting by functional categories, dan budgeting by program or performance.

1)      Line item budgeting.

Di sini setiap input yang dibeli digambarkan secara detil dengan biayanya. Untuk tujuan pengambilan keputusan setiap item hendaknya diberi kode dalam rangka menghubungkannya dengan tujuan program atau kinerja. Dengan demikian dimungkinkan menentukan berapa kira-kira biaya suatu program.

2)      Budgeting by Organizational Budget

Pada kasus di AS, pemerintah nasional, Negara bagian maupun lokal memiliki perangkat tujuan kependidikan yang berbeda sehingga masing-masing mempunyai anggarannya sendiri.

  …its budget must include funds received from other levels of government. Where these latter funds are categorical in nature (for example, money for improving the education of children from low income families, or for providing vocational education or driver training), state and national objectives must be recognized in the local budget (1971:123). 

3)      Budgeting by Functional Categories

Anggaran sekolah tradisional didasarkan pada kategori yang diajukan oleh suatu kepanitiaan pada Departemen Pendidikan. Kategori yang umum adalah sebagai berikut : administrasi, pengajaran (instruction), pelayanan kehadiran dan kesehatan (attendance and health services), pelayanan transportasi siswa, operasional sekolah (operation of plant), pemeliharaan sekolah (operation of plant), pemeliharaan sekolah (maintenance of plant), biaya tetap (fixed charges), pelayanan makan minum dan kegiatan organisasi siswa (food services and student body activities), pelayanan masyarakat (community services), belanja modal (capital outlay), bunga hutang (debt service from current funds), akun transfer (outgoing transfer account).

        Kategori-kategori tersebut sangat berguna untuk memberi penjelasan namun tidak bermanfaat bagi pengambilan keputusan karena tidak menjelaskan hubungan antara  berbagai masukan (input) dengan tujuan program atau kinerja. Karena kelemahan itu dibuatlah anggaran yang berdasar  sistem (a systems-based budget). Ada anggaran yang didasarkan pada Administrator’s Production Function, di mana output menjadi tujuan pelayanan atau disebut program; atau Psychologist’s Production Function, yang menghubungkan input dengan output. Anggaran berdasar sistem ini dinamakan anggaran program (program budget) atau dalam konteks yang berbeda, anggaran kinerja (performance budget).

4)      Budgeting by Program or Performance

Karakteristik penganggaran program adalah sebagai berikut: Anggaran program bersandar pada daftar eksplisit pelayanan yang diberikan atau tujuan yang akan dicapai; Sebisa mungkin sumberdaya dialokasikan untuk mencapai tujuan semaksimal mungkin. Untuk maksud tersebut digunakan prosedur ilmiah seperti analisis biaya-manfaat (cost-benefit analysis), input-output (input-output analysis) dan keefektifan-biaya (cost-effectiveness analysis); Penganggaran program harus menggunakan prosedur untuk mengevaluasi tingkat pencapaian tujuan; Penganggaran program memuat alokasi sumberdaya dan proyeksi goals untuk suatu periode yang lebih dari setahun. Dengan demikian penganggaran program dapat dianggap sebagai sebuah alat perencanaan; Penganggaran program memuat identifikasi pilihan cara untuk mencapai tujuan. Alternatif  terbaik diperoleh setelah melalui analisis input-output; Penganggaran program menghendaki pengembangan dan penggunaan sistem informasi yang canggih; Penganggaran program tidak meniadakan anggaran yang lain, dengan sistem arus informasi yang dikomputerisasi maka sebuah informasi (belanja maupun pendapatan) dapat dimasukkan ke dalam pelbagai format anggaran.

b.      Planning-Programming-Budgeting  System (PPBS)

Penganggaran program disebut juga Planning-Programming Budgeting System (Hartley, 1968:75) yang memiliki karakteristik esensial : proyeksi dari keseluruhan sumber daya dan uang yang dibutuhkan untuk beberapa tahun dihubungkan dengan variable keputusan kunci administrasi organisasi.

PPBS merupakan reformasi keanggaranan (budgetary reforms) pada pemerintah federal yang berpengaruh pada praktek penganggaran kependidikan. Aspek perencanaan dari penganggaran program berakar pada perekonomian Keynesian, meskipun dasarnya bisa dirujuk pada penganggaran program tahun 1920-an dan tulisan A. E. Buck. Pendekatan ini direkomendasikan oleh Hoover Commision on Government Reorganization tahun 1949. Sejak itu anggaran pemerintah diperbarui dengan mengadopsi prosedur yang fokus pada kinerja, fungsi, aktivitas, proyek dan program dan kemudian dikenalkan dengan istilah baru “performance budgeting” yang menandai munculnya praktek penganggaran program saat ini. Penelitian dan pengembangan dilakukan di tingkat federal dan Departemen Pertahanan.

Kesuksesan Departemen Pertahanan atau DOD (Department of Defence) mendorong Presiden AS menginstruksikan kepada 21 departemen lainnya menjalankan PPBS karena penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan sebagai berikut:

The shortcomings may be summarized as follows: (1) Under the existing format, objectives of agency functions and activities have too often not been explicated with clarity and concretness; (2) alternatives have not been sufficiently provided for consideration by decision makers; (3) program review for decision making has been frequently concentrated within too brief a time period; (4) accomplishments have not always been specified adequately; (5) the future-year costs of present decisions have not always been considered; and perhaps most important, (6) formalized planning techniques and systems analysis have had an insufficient effect on budget decisions (Hartley, 1968:83).

PPBS memiliki enam karakteristik utama yang membedakannya dengan penganggaran yang lain yaitu pada (1) Analytic features. (2) Planning. (3) Programming. (4) Budgeting. (5) Structural features (6) Administrative features.

Sementara itu berbeda dengan klasifikasi Thomas, Rubin (1992) menunjukkan beberapa format dan teknik anggaran. Dari segi format, Rubin menunjukkan beberapa format yaitu constant services budget, line item budget, program budget, performance budget, zero based budget dan target based budget. Dari segi teknik beberapa teknik berkembang untuk menjamin keterkaitan antara perencanaan dan penganggaran yaitu planning, programming, and budgeting system (PPBS). Selain itu, melalui management by objectives  (MBO) diupayakan keterkaitan antara sasaran yang hendak dicapai dengan anggaran (Kartasasmita, 1997: 60).

Aspek Ekonomi pada Anggaran Pendidikan

Dalam pandangan Thomas (1971:108-109), ada dua fakta sentral yang memandu analisis mengenai anggaran pendidikan.  Pertama, pendidikan adalah “komoditas” bernilai di masyarakat. Nilai tersebut terletak pada beberapa kepuasan intrinsik yang merupakan akibat dari “possession” (rasa memiliki). Penting juga dipahami bahwa pendidikan merupakan alat untuk tujuan bernilai lainnya. Pendidikan dilihat sebagai jalan menuju pertumbuhan ekonomi, pertahanan nasional, pengurangan pengangguran, dan preservasi demokrasi politik. Sedangkan dari sudut pandang individual, pendidikan memungkinkan untuk mendapatkan pendapatan yang lebih tinggi, memilih pekerjaan dan posisi sosial yang lebih prestisius.

Kedua, meskipun permintaan untuk pendidikan tinggi dan berkembang, setiap masyarakat menjumpai kenyataan bahwa tidak semua kebutuhan mereka terpenuhi secara penuh. Masyarakat harus mengeluarkan biaya lebih untuk pendidikan. Sumber daya tidak terbatas secara absolut tetapi di dalam kisaran pengeluaran tetap harus dipertimbangkan. Sumberdaya selalu punya alternatif penggunaannya, sehingga sumberdaya dianggap langka secara definitif, karena pemanfaatan untuk suatu tujuan menghalangi penggunaan untuk aktivitas publik maupun pribadi lainnya.

Pandangan Thomas memberikan perspektif ekonomi pada kebijakan alokasi anggaran pendidikan. Karena itu pemahaman mengenai ekonomi pendidikan, teori human capital, pembiayaan pendidikan, efisiensi dan efektifitas serta akuntabilitas menjadi penting. Uraian berikut memberikan dasar teoretis mengenai aspek ekonomi terhadap alokasi anggaran pendidikan.

a. Ekonomi Pendidikan

Ekonomi pendidikan (education economics, economics of education) merupakan studi isu-isu ekonomi dalam pendidikan, termasuk kebutuhan akan pendidikan dan pembiayaan  pendidikan.

  Education economics or the economics of education is the study of economic issues relating to education, including the demand for education and the financing and provision of education (http://en.wikipedia.org/wiki/Education_economics diunduh 16 Maret 2011).

b. Teori Modal Manusia

Menurut Checchi, Daniele (The Economics of Education: Human Capital, Family Background and Inequality, 2006 : 17 ) model dominan kebutuhan akan pendidikan berbasis pada teori human capital (modal manusia). Gagasan intinya adalah pendidikan merupakan investasi untuk memperoleh ketrampilan dan pengetahuan yang akan meningkatkan earnings (penghasilan) atau memberikan manfaat (benefit) jangka panjang seperti penghargaan terhadap literature (kadangkala dikaitkan dengan cultural capital atau modal budaya). Card (http://en.wikipedia.org/wiki/Education_economics)  berpendapat bahwa suatu peningkatan pada modal manusia akan mengikuti kemajuan teknologikal seperti  para karyawan yang berpengetahuan yang dibutuhkan ketrampilannya, yang memahami proses produksi dan dapat mengoperasikan mesin-mesin. Studi sejak tahun 1958 mencoba menghitung keuntungan dari bertambahnya pendidikan  (persentase peningkatan income melalui lamanya bersekolah). Hasil terakhir menunjukkan perbedaan return dari orang-orang berdasarkan tingkat pendidikannya.

Statistik-statistik menunjukkan bahwa negara-negara dengan tingkat rata-rata lama sekolah yang tinggi tumbuh lebih cepat. AS menjadi pemimpin kemajuan pendidikan dimulai dengan high school movement (1910–1950). Pendidikan nampaknya meningkatkan pertumbuhan ekonomi, meskipun nampak ada hubungan kausalitas yang menunjukkan sebuah kemunduran. Sebagai contoh, jika pendidikan dipandang sebagai “a luxury good” (barang mewah), itu karena rumah tangga kaya mencari pendidikan sebagai sebuah simbol status daripada  pendidikan yang mengarah pada kemakmuran.

Kemajuan pendidikan bukanlah satu-satunya variabel pertumbuhan ekonomi karena hanya memberikan sumbangan 14% terhadap peningkatan rata-rata tahunan pada produktivitas kerja pada tahun 1915 hingga 2005 (Goldin and Katz, Economic Journal Watch 6(1): 2-20.). Karena keterbatasan ini para ekonom melihat alasan untuk mempercayai bahwa dewasa ini banyak ketrampilan dan kapabilitas datang dari pembelajaran (learning) di luar pendidikan tradisional dan sekaligus di luar persekolahan (Wikipedia, the free encyclopedia diunduh 16 Maret 2011).

Sebuah model alternatif kebutuhan akan pendidikan mengacu pada apa yang disebut oleh Horner sebagai screening, yang mendasarkan pada teori ekonomi “signaling” (The New Palgrave Dictionary of Economics, 2nd Edition). Gagasan intinya adalah bahwa suksesnya penyelesaian pendidikan adalah sebuah tanda  dari kemampuan .

  An alternative model of the demand for education, commonly referred to as screening, is based on the economic theory of signalling. The central idea is that the successful completion of education is a signal of ability. (http://en.wikipedia.org/wiki/Education_economics)

c. Pembiayaan Pendidikan

Menurut Fischel, Hoxby dan Checci (http://en.wikipedia.org/wiki/Education_economics diunduh 16 Maret 2011), pada banyak negara pendidikan persekolahan (school education) dibiayai oleh pemerintah. Meskipun ada kesepakatan terhadap prinsip bahwa pendidikan setidaknya pada tingkat persekolahan (school level) seharusnya  dibiayai oleh pemerintah, namun ada debat mengenai perluasan tanggungjawab publik terhadap pendidikan. Pendukung public education berargumentasi bahwa tanggungjawab publik universal menghasilkan kesetaraan kesempatan dan kohesi sosial. Para penentang pembiayaan publik menawarkan alternatif dalam bentuk voucher.

d.     Education Production Function

Fungsi produksi pendidikan adalah sebuah aplikasi konsep ekonomi  mengenai fungsi produksi ke dalam lapangan pendidikan. Konsep tersebut berkaitan dengan pelbagai input yang mempengaruhi pembelajaran siswa (sekolah, keluarga, teman, tetangga dll.) hingga output yang diperhitungkan termasuk sukses dalam pasar kerja, tingkat melanjutkan ke PT, tingkat kelulusan, dan yang paling sering : skor tes yang terstandar. Studi awal mengenai hal ini dilakukan oleh sosiolog Coleman. The Coleman Report yang dipublikasikan tahun 1966 menyimpulkan bahwa efek marjinal pelbagai input terhadap pencapaian siswa relatif kecil jika dibandingkan dampak keluarga dan teman.

Laporan yang menunjukkan adanya sejumlah studi yang sukses dan telah meningkatkan keterlibatan para ekonom,  menghasilkan inkonsistensi mengenai dampak sumberdaya sekolah pada pencapaian siswa. Penafsiran dari pelbagai studi sangat kontroversial karena memasuki ranah perdebatan politik. Secara garis besar ada dua macam studi yang mengundang perdebatan luas. Pertama, pertanyaan umum mengenai  apakah penambahan dana ke sekolah memang menghasilkan pencapaian yang lebih tinggi (the “money doesn’t matter” debate) telah masuk ke perdebatan legislatif dan pertimbangan hukum sistem keuangan sekolah. Kedua, diskusi kebijakan  lainnya,  mengenai pengurangan ukuran kelas (class size reduction) memperkuat studi akademik hubungan antara ukuran kelas dan pencapaian akademik siswa (http://en.wikipedia.org/wiki/Education_economics).

e. Akuntabilitas

Untuk mengetahui hal ikhwal yang berkenaan dengan akuntabilitas, pemahaman historis dan etimologis sedikit banyak dapat membantu menempatkan akuntabilitas dalam posisi yang tepat.

1.      Definition of accountability: the quality or state of being accountable; especially : an obligation or willingness to accept responsibility or to account for one's actions (http://www.merriam-webster.com/dictionary/accountability).

2.     "Accountability" stems from late Latin accomptare (to account), a prefixed form of computare (to calculate), which in turn derived from putare (to reckon). (Oxford English Dictionary 2nd Ed.).

3.      While the word itself does not appear in English until its use in 13th century Norman England, (Melvin, 1998, 68-81 & Gary, 2005 393-480) the concept of account-giving has ancient roots in record keeping activities related to governance and money-lending systems that first developed in Ancient Israel, Babylon,^,Egypt, Greece, and later, Rome.

Pada dasarnya akuntabilitas (accountability) adalah suatu konsep etik dan tata kelola dengan pelbagai makna. Kata itu seringkali disinonimkan dengan “responsibility, answerability, blameworthiness, liability, and other terms associated with the expectation of account-giving” (Dykstra, 1939: 1-25). Sebagai sebuah aspek tata kelola, kata itu menjadi pusat diskusi berkenaan dengan masalah-masalah di dunia sektor publik, nirlaba dan privat (korporasi). 

Dalam konteks kepemimpinan, akuntabilitas adalah suatu pemberitahuan dan asumsi tanggungjawab untuk bertindak, menghasilkan, memutuskan, dan membuat kebijakan termasuk administrasi, tata kelola dan implementasi dalam ranah peran posisi pekerjaan dan kewajiban untuk melaporkan, menjelaskan, menjawab konsekuensi dari akibat (Christopher, 2006:  59).

Sebagai sebuah istilah berkaitan dengan tata kelola, akuntabilitas sulit didefinisikan. Ia sering digambarkan sebagai hubungan memberi tanggungjawab antar individu (Mulgan, 2000: 555-573 dan Amanda 1995: 219-237). Akuntabilitas tidak dapat eksis tanpa praktik akunting yang patut (proper), dengan kata lain ketiadaan akunting berarti ketiadaan akuntabilitas. Schedler, Andreas (1999: 13-28) mengatakan : “Accountability cannot exist without proper accounting practices, in other words absence of accounting means absence of accountability”.

Stone, Dwivedi & Jabbra (1989)   membuat  delapan tipe akuntabilitas yaitu “moral, administrative, political, managerial, market, legal/judicial, constituency relation, and professional”. Akuntabilitas kepemimpinan mencakup atau setidak-tidaknya bersinggungan dengan semua tipe akuntabilitas tersebut. “Leadership   accountability cross cuts many of these distinctions”. (http://en.wikipedia.org/wiki/Education_economics, diunduh 20 Juli 2011).

f. Pemantauan dan Evaluasi (Monitoring and Evaluation)

Meskipun istilah “monitoring and evaluation” cenderung disebut bersama seperti satu hal sebenarnya monitoring dan evaluasi adalah dua aktivitas organisasional yang berbeda, berhubungan tetapi tidak identik.

Monitoring (Pemantauan)

World Bank mendefinisikan monitoring sebagai sebuah tipe evaluasi yang dilakukan saat sebuah proyek sedang berjalan dengan tujuan memperbaiki disain proyek dan memfungsikannya saat proyek itu sedang berjalan.  (This type of evaluation is performed while a project is being implemented, with the aim of improving the project design and functioning while in action) sedangkan Bamberger  mendefinisikannya sebagai kegiatan internal yang dirancang untuk menyediakan umpan balik  dalam kemajuan suatu proyek, “an internal project activity designed to provide constant feedback on the progress of a project, the problems it is facing, and the efficiency with which it is being implemented.” (http://web.mit.edu/urbanupgrading/upgrading/issues-tools/tools/monitoring-eval.html). Definisi yang lain diberikan  Shapiro, Janet sebagai berikut :

Monitoring is the systematic collection and analysis of information as a project progresses. It is aimed at improving the efficiency and effectiveness of a project or organisation. It isbased on targets set and activities planned during the planning phases of work. It helps to keep the work on track, and can let management know when things are going wrong. If done properly, it is an invaluable tool for good management, and it provides a useful base for evaluation. It enables you to determine whether the resources you have available are sufficient and are being well used, whether the capacity you have is sufficient and appropriate, and whether you are doing what you planned to do (see also the toolkit on Action Planning) (nellshap@hixnet.co.za) .

Evaluasi

Evaluasi melakukan studi mengenai outcome sebuah kegiatan dengan tujuan memberikan informasi mengenai rancangan proyek di masa depan. Bamberger  menggambarkan evaluasi terutama digunakan untuk membantu memilih dan merancang proyek masa depan.

Shapiro mendefinisikan evaluasi sebagai perbandingan antara dampak sebuah kegiatan aktual dengan rencana strategis yang telah disepakati :

Evaluation is the comparison of actual project impacts against the agreed strategic plans. It looks at what you set out to do, at what you have accomplished, and how you accomplished it. It can be formative (taking place during the life of a project or organisation, with the intention of improving the strategy or way of functioning of the project or organisation). It can also be summative (drawing learnings from a completed project or an organisation that is no longer functioning). Someone once described this as the difference between a check-up and an autopsy!  (nellshap@hixnet.co.za).

Selanjutnya Shapiro mengatakan bahwa apa yang dapat diperoleh dari monitoring dan evaluasi adalah mendorong kearah pembelajaran dari apa yang sedang dilakukan dan dan bagaimana melakukannya dengan berfokus pada efisiensi, efektivitas dan dampaknya.  “ What monitoring and evaluation have in common is that they are geared towards learning from what you are doing and how you are doing it, by focusing on: Efficiency Effectiveness  Impact”. (nellshap@hixnet.co.za).

g.  Efisiensi dan Efektifitas

Efisiensi produksi pelayanan publik dibidang pendidikan dapat dicapai dengan efektifitas anggaran. Penganggaran merupakan proses politik yang sangat kompleks karena melibatkan banyak kelompok dan kepentingan. Pada suprastruktur politik melibatkan eksekutif, legislatif, dan lembaga tinggi seperti BPK (Badan Pemeriksa Keuangan). Pada infrastruktur politik  melibatkan para pemangku kepentingan yang sangat luas.

Anggaran berada pada  inti dari proses pembuatan keputusan pemerintah. Ini merupakan tugas memutuskan apa saham dari suatu sumberdaya masyarakat yang diambil untuk diabdikan pada tujuan publik dan berapa banyak yang diletakkan pada tangan swasta. Bagi para politisi, pusat dari penganggaran adalah memutuskan bagaimana meningkatkan pendapatan dan program apa yang perlu diberi dana. Kettl dalam The Encyclopedia Americana Vol. 4 (2001: 702-706) mengatakan ini adalah pemicu bagi konflik politik (“it is a virtual rod for political conflict”). Sedangkan pada tataran operasional dipengaruhi oleh kinerja birokrasi. Weber menetapkan beberapa elemen esensial birokrasi sebagai berikut:

(1)Within organizations, individuals have fixed jurisdictions; (2) within these jurisdictions, individuals have official duties that define their work; (3) individuals work within a fixed pattern of hierarchy, which structures authority within the organization; (4) individuals are hired as experts and work in organization as a career; (5) management is based on rules and on written files; (6) the hierarchy defines the pattern of relationship within organization and the specialized jobs of its members. Hierarchy ensures coordination, and coordination promotes efficiency (Kettl, 2001: 702) .

Kettl berpandangan bahwa teori konvensional birokrasi telah dikritik karena alasan teoretik dan humanistik. Model Weber tidak menerangkan beroperasinya organisasi secara baik. Komunikasi jarang mengikuti garis hirarki kewenangan dan hubungan informal sering lebih penting daripada kewenangan formal. Lagipula karyawan biasanya bekerja  dengan baik bukan karena diperintah untuk melakukan suatu pekerjaan tetapi karena termotivasi untuk melakukannya.

Teori organisasi modern alih-alih berfokus pada hirarkhi dan kewenangan, lebih berfokus untuk mencari penjelasan hubungan di antara struktur formal, komunikasi informal dan motivasi individu untuk mengidentifikasi elemen terbaik dalam mempromosikan kinerja organisasi. Para teoris juga mengembangkan strategi untuk membuat birokrasi lebih peka terhadap kebutuhan individual. Para reformer menghendaki keterlibatan pegawai dalam keputusan kunci, mengurangi lapisan birokratik, memberikan lebih banyak diskresi dalam pekerjaan dan memberikan perhatian pada kebutuhan mereka yang datang berhubungan dengan birokrasi.

Selain itu, Kettl (2001: 784) mengatakan bahwa dalam pemerintahan, power dan efektivitas sangat terletak pada keahlian birokratik (bureaucratic expertise). Kekuasaan besar yang dimiliki birokrasi publik membuat mereka menjadi ancaman bagi pemerintahan demokratik. Salah satu problem pemerintahan adalah bagaimana birokrasi publik “responsible”, yaitu mengelola program secara efisien dan menjaga agar birokrat karir akuntabel untuk dipilih menjadi pejabat publik. Menurut pengamatan Kettl di Amerika Serikat, dasar demokrasi memberikan sumbangan pada inefisiensi birokrasi dan membatasi transfer teknik-teknik sektor publik ke dalam organisasi publik (the foundation of American democracy have contributed to government inefficiency). Dengan demikian, tantangannya adalah menyeimbangkan kekuasaan birokratik yang diperlukan bagi pemecahan masalah secara efektif dengan pengawasan demokratik yang diperlukan untuk adanya akuntabilitas.

Depdiknas (2001:32) berpandangan bahwa efektivitas adalah ukuran yang menyatakan sejauh mana tujuan (kuantitas, kualitas, waktu) telah dicapai. Apabila target yang direncanakan dapat dicapai dengan maksimal maka suatu proses dapat dikatakan efektif. Efektivitas adalah bagaimana suatu organisasi berhasil mendapatkan dan memanfaatkan sumber daya dalam usaha mewujudkan tujuan operasional (Mulyasa, 2002: 82). Lebih lanjut dikemukakan bahwa efektivitas berkaitan dengan terlaksananya semua tugas pokok, tercapainya tujuan,ketepatan waktu dan adanya partisipasi aktif dari anggota. Rinjin dalam Sunu (2009:14) mengemukakan bahwa efektivitas mengindikasikan tingkat kesesuaian antara hasil yang direncanakan dengan hasil yang dicapai dari seluruh kegiatan mulai dari variable masukan, variable proses transformasi dan interaksi sampai pada variabel hasil yang perlu dikaji akuntabilitasnya untuk melakukan tindakan perbaikan.

Berdasarkan beberapa pendapat tersebut maka dapat disimpulkan bahwa efektivitas penganggaran merupakan kesesuaian antara tujuan yang ingin dicapai dengan periode waktu tertentu yang telah ditetapkan dalam perencanaan dengan kriteria-kriteria yang ada. Implementasi alokasi anggaran pendidikan mulai dari perencanaan (plan), proses (do), penilaian (check) dan tindak lanjut (action)  selalu mengarah pada pencapaian mutu pendidikan.

Kebijakan Penganggaran Pendidikan Nasional

Penganggaran pendidikan nasional disusun dengan mengacu pada aturan perundang-undangan yang berlaku, kebijakan Mendiknas, program-program pembangunan pendidikan dan sasarannya, serta implementasi program dalam dimensi ruang dan waktu.

Mengingat  terbatasnya anggaran pemerintah untuk pendidikan, strategi penganggaran pendidikan nasional disusun dalam skala prioritas. Penetapan skala prioritas pembangunan pendidikan (Depdiknas Tahun 2005-2009 Menuju Pembangunan Pendidikan Nasional Jangka Panjang 2025) didasarkan pada :

a.       keberpihakan pemerintah terhadap anak-anak dari keluarga yang kurang beruntung karena faktor-faktor ekonomi, geografi, sosial budaya;

b.      tuntutan prioritas karena adanya perubahan kebijakan pendidikan, termasuk dalam pemenuhan hak-hak konstitusional warga Negara pada setiap satuan, jenjang dan jenis pendidikan baik pada jalur formal maupun non formal, serta untuk menjawab komitmen internasional dan kepentingan nasional; dan

c.       prediksi perkembangan kemampuan keuangan Negara dan potensi kontribusi masyarakat terhadap pendidikan

Peraturan Pemerintah No.19 Nomor 2003 tentang Standar Pendidikan Nasional Pendidikan mengatur delapan standar minimal pendidikan nasional antara lain standar biaya pendidikan. Hal itu lebih jauh dirinci dalam Peraturan Menteri No. 69 Tahun 2009 tentang Standar Biaya  yang menyebutkan bahwa pembiayaan pendidikan terdiri atas biaya investasi, biaya operasi, dan biaya personal.

Biaya investasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud di atas meliputi biaya penyediaan sarana dan prasarana, pengembangan sumberdaya manusia, dan modal kerja tetap.

Biaya personal sebagaimana dimaksud pada di atas meliputi biaya pendidikan yang harus dikeluarkan oleh peserta didik untuk bisa mengikuti proses pembelajaran secara teratur dan berkelanjutan.

Biaya operasi satuan pendidikan sebagaimana dimaksud di atas meliputi:

Gaji pendidik dan tenaga kependidikan serta segala tunjangan yang melekat pada gaji;

Bahan atau peralatan pendidikan habis pakai; dan

Biaya operasi pendidikan tak langsung berupa daya, air, jasa telekomunikasi, pemeliharaan sarana dan prasarana, uang lembur, transportasi, konsumsi, pajak, asuransi, dan lain sebagainya. (BNSP, diunduh 25 Januari 2010)

Pembiayaan dalam menjalankan misi pendidikan memerlukan suatu kebijakan penganggaran yang sistematik dalam kerangka manajemen stratejik agar dapat berdampak pada pencapaian visi masa depan.

Karena itu maka perencanaan pendidikan digunakan untuk menjelaskan aktivitas pada sistem persekolahan lokal (Hartley, 1968:83) yang mengarah pada tujuan berikut :

establishment of end-means relations; ranking of alternative strategies; allocation of personeel, materials, space, and other resources; design of a supportive information system; construction of time and cost schedules; development of scenarios to portray future environmental conditions; analysis of performance; and continual revision of objectives, programming, and allocation on the basis of evaluative criteria.

Salah satu strategi agar pendidikan dapat dijalankan dengan baik adalah dengan mengefektifkan penganggaran sebagai supporting system dalam konteks administrasi pendidikan. Mengefektifkan anggaran pada dasarnya merupakan suatu bentuk strategi penguatan (reinforcement strategies). Penganggaran dalam pendidikan merupakan sebuah sub-sistem dari sistem pendidikan.