Anggaran Sebagai Suatu Alat Alokasi (Allocatory Tool)

Dengan melihat aspek ekonomi dari alokasi anggaran pendidikan, maka setiap usaha harus dilakukan untuk memperbaiki efisiensi dalam menghasilkan pendidikan. Artinya berbagai cara produksi harus dipertimbangkan, dan semua prosedur yang dipilih haruslah yang mensukseskan pencapaian tujuan yang diinginkan, dalam situasi keterbatasan sumberdaya. Konsep sentralnya adalah “alokasi”. Efisiensi menghendaki berbagai cara menggunakan sumberdaya yang terbatas seperti uang, waktu guru, ruang, dan waktu siswa harus dipertimbangkan dengan matang, agar pilihan akhir dapat berakibat optimal pada sumberdaya yang digunakan.

Perencanaan yang hati-hati diperlukan jika produktivitas sistem kependidikan ingin dipelihara dan dikembangkan. Proses perencanaan termasuk di dalamnya menetapkan tujuan, mengidentifikasi prosedur alternatif untuk mencapainya. Termasuk juga mengembangkan prosedur untuk memilih dari berbagai prosedur alternatif. Karena produksi modal manusia (human capital) memakan waktu yang panjang, perencanaan pendidikan harus memiliki perspektif waktu bertahun-tahun (Thomas, 1971:118).

Secara konseptual, anggaran adalah alat yang dirancang untuk memfasilitasi perencanaan. Anggaran  menyediakan format yang memungkinkan keputusan alokatoris dapat dirumuskan dan diimplementasikan. Anggaran menunjukkan pengakuan terhadap hambatan-hambatan yang disebabkan oleh ketersediaan sumberdaya yang terbatas. Dalam keterbatasan tersebut  diperlukan identifikasi item belanja yang spesifik dan klasifikasi belanja ke dalam kategori analitik.

Budget juga  berada pada konteks proses perencanaan,karena merupakan suatu seri kegiatan di mana berbagai macam orang dilibatkan untuk memilih alat yang akan digunakan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Dengan demikian anggaran menjadi sebuah dokumen yang meringkas semua keputusan perencanaan, yang dapat diperbandingkan setiap saat dalam suatu sistem.

Dalam rangka melayani tujuan besar tersebut, anggaran bertindak sebagai alat untuk memastikan pengelolaan dana publik secara hati-hati dan jujur. Anggaran adalah sebuah dokumen publik yang dapat dipelajari oleh orang-orang di luar sistem, sehingga memberikan peluang bagi penelitian perencanaan belanja dari luar. Prosedur audit formal lebih lanjut digunakan untuk membandingkan belanja yang telah dianggarkan dengan belanja aktual, sehingga memberikan pengamanan maksimum melawan kecurangan atau praktek yang ceroboh.

Sebuah pembedaan harus dibuat antara anggaran sebagai suatu alat untuk memastikan rasionalitas ekonomi, dan proses aktual di mana angggaran dibuat (Thomas, 1971;119). Dalam dunia nyata yang dihuni manusia, maka anggaran dipengaruhi oleh sosial, politik dan psikologis dalam proses pembuatan keputusannya. Oleh karena itu anggaran “is not merely a document that list proposed receipts and expenditures but is a process by which the people in democracy exercise their constitutional right to govern themselves” (Johns 1983:350).

Menurut Thomas (1971:119), ada dua pendekatan dalam alokasi anggaran pendidikan yaitu Rational Paradigma dan PPBS (Planning-Programming-Budgeting  System).  

a. Rational Paradigma

Dalam anggaran ada paradigma penganggaran rasional yang dinamakan “rational paradigm” (1971:119) yang merupakan suatu abstraksi yang dalam pelaksanaanya bisa saja dimodifikasi pada situasi tertentu : (1) Pada penyusunan anggaran rasional, tujuan dan target ditentukan dengan jelas dalam istilah yang operasional. (2) Pada model rasional, input dipilih dan dikombinasikan dalam rangka memaksimalkan pencapaian tujuan. Prosedur ilmiah seperti analisis sistem termasuk studi input-output and cost-benefits relationship, digunakan sebagai alat dalam mengembangkan prosedur yang di disain untuk memperbaiki produktifitas sistem pendidikan. (3) Pada analisis rasional, sejumlah alternatif diidentifikasi dan dibandingkan sebelum suatu keputusan dibuat untuk mengimplementasikan prosedur tertentu. (4) Pada model rasional, sistem informasi digunakan sebagai suatu dasar bagi perbaikan pembuatan keputusan. (5) Model rasional memasukkan evaluasi hasil pelaksanaan anggaran yang ditentukan. (6) Model rasional menempatkan penekanan pada perencanaan jangka panjang (long-term planning).

Dokumen anggaran biasanya merupakan sebuah dokumen keuangan yang mencerminkan unsur-unsur program yang berhubungan dengan fungsi produksi. Urutannya adalah : (1) seleksi dari tawaran program; (2) penggunaan koefisien input untuk menentukan sumberdaya yang dibutuhkan seperti personal, ruang, alat-alat, bahan-bahan atau sejumlah uang yang dibutuhkan untuk menjalankan program; (3) dan deskripsi sumber pendapatan. Jika pendapatan tidak mencukupi untuk membiayai program, maka harus ada modifikasi, meskipun dibolehkan untuk mencari pinjaman. Pada kasus ini pendapatan termasuk uang yang didapat dari penjualan surat utang (debentures).

Menurut Thomas (1971:123), ada empat macam anggaran berdasarkan skema klasifikasi, yaitu line item budgeting, bugeting by organizational budget, budgeting by functional categories, dan budgeting by program or performance.

1)      Line item budgeting.

Di sini setiap input yang dibeli digambarkan secara detil dengan biayanya. Untuk tujuan pengambilan keputusan setiap item hendaknya diberi kode dalam rangka menghubungkannya dengan tujuan program atau kinerja. Dengan demikian dimungkinkan menentukan berapa kira-kira biaya suatu program.

2)      Budgeting by Organizational Budget

Pada kasus di AS, pemerintah nasional, Negara bagian maupun lokal memiliki perangkat tujuan kependidikan yang berbeda sehingga masing-masing mempunyai anggarannya sendiri.

  …its budget must include funds received from other levels of government. Where these latter funds are categorical in nature (for example, money for improving the education of children from low income families, or for providing vocational education or driver training), state and national objectives must be recognized in the local budget (1971:123). 

3)      Budgeting by Functional Categories

Anggaran sekolah tradisional didasarkan pada kategori yang diajukan oleh suatu kepanitiaan pada Departemen Pendidikan. Kategori yang umum adalah sebagai berikut : administrasi, pengajaran (instruction), pelayanan kehadiran dan kesehatan (attendance and health services), pelayanan transportasi siswa, operasional sekolah (operation of plant), pemeliharaan sekolah (operation of plant), pemeliharaan sekolah (maintenance of plant), biaya tetap (fixed charges), pelayanan makan minum dan kegiatan organisasi siswa (food services and student body activities), pelayanan masyarakat (community services), belanja modal (capital outlay), bunga hutang (debt service from current funds), akun transfer (outgoing transfer account).

        Kategori-kategori tersebut sangat berguna untuk memberi penjelasan namun tidak bermanfaat bagi pengambilan keputusan karena tidak menjelaskan hubungan antara  berbagai masukan (input) dengan tujuan program atau kinerja. Karena kelemahan itu dibuatlah anggaran yang berdasar  sistem (a systems-based budget). Ada anggaran yang didasarkan pada Administrator’s Production Function, di mana output menjadi tujuan pelayanan atau disebut program; atau Psychologist’s Production Function, yang menghubungkan input dengan output. Anggaran berdasar sistem ini dinamakan anggaran program (program budget) atau dalam konteks yang berbeda, anggaran kinerja (performance budget).

4)      Budgeting by Program or Performance

Karakteristik penganggaran program adalah sebagai berikut: Anggaran program bersandar pada daftar eksplisit pelayanan yang diberikan atau tujuan yang akan dicapai; Sebisa mungkin sumberdaya dialokasikan untuk mencapai tujuan semaksimal mungkin. Untuk maksud tersebut digunakan prosedur ilmiah seperti analisis biaya-manfaat (cost-benefit analysis), input-output (input-output analysis) dan keefektifan-biaya (cost-effectiveness analysis); Penganggaran program harus menggunakan prosedur untuk mengevaluasi tingkat pencapaian tujuan; Penganggaran program memuat alokasi sumberdaya dan proyeksi goals untuk suatu periode yang lebih dari setahun. Dengan demikian penganggaran program dapat dianggap sebagai sebuah alat perencanaan; Penganggaran program memuat identifikasi pilihan cara untuk mencapai tujuan. Alternatif  terbaik diperoleh setelah melalui analisis input-output; Penganggaran program menghendaki pengembangan dan penggunaan sistem informasi yang canggih; Penganggaran program tidak meniadakan anggaran yang lain, dengan sistem arus informasi yang dikomputerisasi maka sebuah informasi (belanja maupun pendapatan) dapat dimasukkan ke dalam pelbagai format anggaran.

b.      Planning-Programming-Budgeting  System (PPBS)

Penganggaran program disebut juga Planning-Programming Budgeting System (Hartley, 1968:75) yang memiliki karakteristik esensial : proyeksi dari keseluruhan sumber daya dan uang yang dibutuhkan untuk beberapa tahun dihubungkan dengan variable keputusan kunci administrasi organisasi.

PPBS merupakan reformasi keanggaranan (budgetary reforms) pada pemerintah federal yang berpengaruh pada praktek penganggaran kependidikan. Aspek perencanaan dari penganggaran program berakar pada perekonomian Keynesian, meskipun dasarnya bisa dirujuk pada penganggaran program tahun 1920-an dan tulisan A. E. Buck. Pendekatan ini direkomendasikan oleh Hoover Commision on Government Reorganization tahun 1949. Sejak itu anggaran pemerintah diperbarui dengan mengadopsi prosedur yang fokus pada kinerja, fungsi, aktivitas, proyek dan program dan kemudian dikenalkan dengan istilah baru “performance budgeting” yang menandai munculnya praktek penganggaran program saat ini. Penelitian dan pengembangan dilakukan di tingkat federal dan Departemen Pertahanan.

Kesuksesan Departemen Pertahanan atau DOD (Department of Defence) mendorong Presiden AS menginstruksikan kepada 21 departemen lainnya menjalankan PPBS karena penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan sebagai berikut:

The shortcomings may be summarized as follows: (1) Under the existing format, objectives of agency functions and activities have too often not been explicated with clarity and concretness; (2) alternatives have not been sufficiently provided for consideration by decision makers; (3) program review for decision making has been frequently concentrated within too brief a time period; (4) accomplishments have not always been specified adequately; (5) the future-year costs of present decisions have not always been considered; and perhaps most important, (6) formalized planning techniques and systems analysis have had an insufficient effect on budget decisions (Hartley, 1968:83).

PPBS memiliki enam karakteristik utama yang membedakannya dengan penganggaran yang lain yaitu pada (1) Analytic features. (2) Planning. (3) Programming. (4) Budgeting. (5) Structural features (6) Administrative features.

Sementara itu berbeda dengan klasifikasi Thomas, Rubin (1992) menunjukkan beberapa format dan teknik anggaran. Dari segi format, Rubin menunjukkan beberapa format yaitu constant services budget, line item budget, program budget, performance budget, zero based budget dan target based budget. Dari segi teknik beberapa teknik berkembang untuk menjamin keterkaitan antara perencanaan dan penganggaran yaitu planning, programming, and budgeting system (PPBS). Selain itu, melalui management by objectives  (MBO) diupayakan keterkaitan antara sasaran yang hendak dicapai dengan anggaran (Kartasasmita, 1997: 60).