Metode Penelitian untuk Disertasi

A.    Objek Penelitian

Berdasarkan metode penelitian sebagaimana diungkapkan pada Bab I maka desain penelitian merujuk pada metode analisis kebijakan, yakni suatu metode yang menganalisis dan menggambarkan fenomena yang terjadi dalam perumusan kebijakan otonomi pendidikan pada tingkat Provinsi Jawa Barat dan kemudian mengeksplorasi data tentang pengalokasian anggaran bagi pendidikan dasar Sembilan tahun.

Data yang diperlukan untuk setiap problematik penelitian yang perlu dianalisis berkenaan dengan keseluruhan data mengenai implementasi kebijakan yang menjadi bidang garapan manajemen pendidikan khususnya pada alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat, yaitu :  kemampuan Pemerintah Daerah dalam penyediaan sumber dana alokasi anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat ; prioritas alokasi anggaran  di Provinsi Jawa Barat;  pemanfaatan anggaran pendidikan di Provinsi Jawa Barat;  hasil dari kebijakan alokasi anggaran terhadap mutu pendidikan  dasar di Provinsi Jawa Barat ; dan  dampak dari kebijakan alokasi anggaran terhadap mutu pendidikan dasar di Provinsi Jawa Barat.

Sedangkan untuk merumuskan model strategi implementasi anggaran  pendidikan diperlukan data tentang posisi pendidikan yang menjadi kewajiban pemerintah provinsi. Data posisi pendidikan tersebut harus dianalisis berdasarkan suatu teknik analisis posisi (baik secara internal maupun eksternal) yang memuat gambaran kekuatan, kelemahan, peluang dan tantangan atau ancaman yang mungkin ditemui. Setelah posisi pendidikan dapat diketahui, kemudian merumuskan model implementasi kebijakan yang memuat aspek-aspek berikut : Pengembangan rasionalitas dan urgensi tentang pengembangan alternatif model strategi implementasi alokasi anggaran pendidikan yang diperlukan; Prioritas yang perlu dibenahi; Pengembangan visi dan misi implementasi kebijakan pada tingkatan pemerintah daerah; Pengembangan asumsi-asumsi strategis implementasi kebijakan dalam bidang kurikulum, ketenagaan, pembiayaan, sarana dan prasarana, serta peningkatan partisipasi masyarakat; dan Pengembangan model strategi implementasi.

B.     Metode Penelitian

Metode penelitian yang digunakan adalah  analisis kebijakan atau metode post policy analysis. Sedangkan analisis kebijakan yang digunakan adalah analisis biaya-manfaat. 

C.    Pendekatan Penelitian

Studi ini tidak dimaksudkan untuk menguji  suatu hipotesis maupun teori tertentu, melainkan berupaya untuk menelusuri pemahaman baru mengenai fenomena yang dikaji. Cara kerja dari studi ini bersifat : subyektivitas ke obyektivitas, induksi ke deduksi dan konstruksi ke enumerasi. Untuk itu peneliti memperlakukan diri sebagai instrument utama (human instrument), yang bergerak dari hal-hal spesifik, dari satu tahapan ke tahapan selanjutnya dan memadukan data sedemikian rupa sehingga pada akhirnya kesimpulan-kesimpulan dapat ditemukan. Dengan sifatnya yang demikian maka studi ini tergolong dalam penelitian yang menggunakan  Metode Naturalistik dengan Pendekatan Kualitatif.

D.    Lokasi Penelitian

Lokasi penelitian berada di Provinsi Jawa Barat. Subyek yang diteliti adalah para pejabat eksekutif dan legislatif dan praktisi pendidikan serta stakeholders (pemangku kepentingan) yang dipilih secara non sampling.

Pertimbangan pemilihan lokasi adalah mengingat strategisnya posisi Jawa Barat yang berdekatan dengan ibukota negara, mendorong Jawa Barat berperan sebagai agent of development (agen pembangunan) bagi pertumbuhan nasional. Provinsi Jawa Barat  menggunakan indikator Indeks Pembangunan Manusia (IPM)  dalam mengukur kinerja pemerintahan dan pembangunannya, yang di dalamnya termuat komponen tingkat pendidikan masyarakat dalam rangka peningkatan kualitas dan produktivitas sumber daya insani. Pembangunan pendidikan diprioritaskan pada peningkatan pemerataan dan mutu pendidikan. Sedangkan pembangunan kebudayaannya diprioritaskan pada revitalisasi nilai-nilai budaya dan kearifan lokal.

Upaya untuk meningkatkan kontribusi dari komponen pendidikan dilakukan antara lain dengan meningkatkan anggaran pendidikan menuju besaran 20% sebagai amanat konstitusi. Itu berarti 20 % dari APBD Provinsi Jawa Barat  yang besarnya mencapai Rp 8,29 triliun  (Bewara, Edisi I/2009: 8), suatu jumlah anggaran yang besar bahkan jika dibandingkan dengan anggaran provinsi-provinsi lain di luar DKI Jaya. Secara khusus Provinsi Jawa Barat memberlakukan tiga buah Peraturan Daerah tentang kebudayaan daerah yang diimplementasikan melalui pendidikan sebagai bentuk  kebijakan berkenaan dengan kearifan lokal Jawa Barat sehingga menarik untuk diteliti

E.     Jenis Data Penelitian

Jenis data yang diungkapkan dalam penelitian ini adalah bersifat skematik, narasi, dan uraian juga penjelasan data dari informan baik lisan maupun data dokumen yang tertulis , perilaku subyek yang diamati di lapangan juga menjadi data dalam pengumpulan hasil penelitian ini, dan berikutnya dideskripsikan sebagai berikut :

1.      Rekaman Audio  Visual

Peneliti merekam wawancara dengan beberapa pihak terkait yang dianggap perlu untuk dikumpulkan datanya dalam bentuk suara, gambar maupun teks dengan menggunakan sarana sms (short message service) maupun jejaring sosial seperti facebook melalui telepon genggam maupun komputer serta  video yang dibuat oleh Sekretariat DPRD. Data tersebut dideskripsikan dalam bentuk transkrip wawancara. Wawancara dilakukan terhadap pejabat pemerintahan maupun para pemangku kepentingan (masyarakat, LSM, administrator pendidikan, guru SD, SMP dan SMA, seniman, budayawan dan lain-lain).

2.      Catatan Lapangan

Dalam membuat catatan di lapangan, maka peneliti melakukan prosedur dengan mencatat seluruh peristiwa yang benar-benar terjadi di lapangan penelitian. Catatan berkisar pada isi catatan lapangan, model dan bentuk catatan lapangan, proses penulisan catatan lapangan.

Sebelum melakukan penelitian yang terprogram, peneliti melakukan pra survai terlebih dahulu untuk mencari masalah penelitian dan menemukan fokus penelitian. Di Bandung peneliti mendatangi Kantor Gubernur, DPRD, Kantor Dinas Pendidikan, beberapa sekolah, Komite Sekolah, forum orang tua siswa, LSM, beberapa museum dan komunitas kesenian. Di Cirebon dan Bogor peneliti mengadakan kontak dengan beberapa orang guru, wartawan dan seniman maupun budayawan yang berminat dengan masalah pendidikan dan kebudayaan. di samping menemui beberapa pejabat daerah.

3.      Dokumentasi

Data ini dikumpulkan dengan melalui berbagai sumber data yang tertulis, baik yang berhubungan dengan masalah kondisi objektif,  dan pendukung data lainnya.

Dokumentasi ada yang berasal dari sumber primer yaitu dari subyek penelitian seperti pemerintahan dan pemangku kepentingan, ada pula yang dari sumber sekunder.

Dari sumber primer didapatkan dokumen resmi  seperti : RPJP (rencana pembangunan jangka panjang), RPJMD (Rencana Pembangunan Jangka Menengah), RKP (Rencana Kerja Pemerintah), KUA, Nota Pengantar RAPBD (Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah), dan risalah-risalah rapat di DPRD Jawa Barat (Rapat Komisi, Rapat Panitia Khusus, Rapat Paripurna).

Dari sumber sekunder  yaitu dari media cetak baik jurnal, majalah, bulletin, surat kabar dan lain-lain.

Pola yang peneliti gunakan adalah mencocokkan satu sumber dengan sumber lainnya, antara dokumen Negara dengan berita di media demikian pula sebaiknya sampai ditemukan data yang dapat dipercaya.

F.     Sumber Data Penelitian

Sumber data penelitian ini berkenaan dengan eksistensi pengelolaan organisasi sistem pendidikan pada tingkat provinsi sebagai total sistem yang mempunyai keterkaitan dengan sistem lain. Sebagai total sistem, pengelola organisasi sistem pendidikan pada tingkat provinsi mempunyai perangkat kendali, perangkat operasional dan perangkat pendukung (Sumiarto, 2009).

Perangkat kendali sistem berkenaan dengan peraturan perundang-undangan yang menjadi penentu arah pelaksanaan otonomi pendidikian dimulai dari UUD 1945, UU, PP, Permen, Perda, Pergub, serta pedoman teknis pelaksanaan.

Perangkat proses berkenaan dengan proses manajemen implementasi kebijakan otonomi daerah dalam bidang pendidikan khususnya alokasi anggaran pendidikan.

Perangkat pendukung berkenaan dengan lingkungan sosial proses implementasi kebijakan otonomi daerah yang berkaitan dengan unsur sarana dan prasarana, lokasi, situasi, konteks, keadaan, waktu, gejala-gejala, peristiwa, peristiwa, benda-benda yang digunakan.

Adapun unit-unit  analisis ialah :

1)      Pemerintahan Provinsi Jawa Barat.

2)      SD dan SMP di beberapa tempat di Provinsi Jawa Barat.

3)      Dokumen-dokumen.

   

Selanjutnya dalam upaya penyusunan hasil penelitian, rujukan utama dalam mengkaji unit-unit analisis tersebut bersumber pada :

1)      Visi misi pendidikan nasional dan provinsi

2)      Kondisi dan permasalahan, sasaran, urusan pemerintahan, besaran kelembagaan organisasi perangkat Daerah (OPD), kepegawaian, sumber daya keuangan daerah, proses penyusunan anggaran, pendayagunaan teknologi informasi dan komunikasi (TIK), pendayagunaan asset-aset pemerintahan daerah dan hubungan kepemerintahan di antara stakeholder di daerah

3)      Analisis terhadap alternatif model yang akan dijadikan bahan kebijakan umum tentang pendayagunaan alokasi anggaran pendidikan dasar.

4)      Unsur manusia dan Non Manusia

Unsur manusia sebagai instrument kunci yaitu peneliti yang terlibat langsung dalam observasi partisipasi, unsur informan terdiri dari pejabat pemerintahan, praktisi pendidikan, orang tua, siswa, masyarakat pendidikan dan LSM pemantau anggaran.

Peneliti sebagai human instrument melibatkan diri dalam obyek penelitian dengan menghadiri rapat-rapat antara eksekutif dan legislatif di DPRD Jawa Barat, datang ke Bapeda, bertemu dengan Kepala Dinas Pendidikan dan mendatangi Dinas Kebudayaan dan Pariwisata, melihat, mendengar dan mengamati bagaimana kebijakan dirumuskan.

Peneliti juga mengunjungi beberapa SD dan SMP, menghadiri pertunjukan kesenian, mendatangi museum, mendatangi perajin batik di Cirebon dan Indramayu, berdiskusi dengan kepala sekolah guru serta budayawan, mempraktekkan penggunaan bahasa daerah, ikut mencarikan sponsor pagelaran kesenian daerah, mempromosikan angklung melalui dunia maya, menulis di surat kabar mengenai kearifan lokal, menjadi pembicara dalam workshop dalam masalah anggaran,  membeli seni kriya, mendatangi kampung adat dan berinteraksi dengan masyarakatnya, mengunjungi situs purbakala

 Unsur non manusia sebagai data pendukung penelitian, seperti setting sekolah, museum, pertunjukan kesenian, upacara adat, dokumen-dokumen, situs-situs website, bentang alam, arsitektur bangunan, makanan, kerajinan tangan, busana, percakapan dan lain-lain.

G.    Teknik Mendapatkan Informan

Penentuan sumber data penelitian menggunakan theoretical sampling antara lain : purposive sampling dan snowball sampling (Cresswell, 1994: 9 ). Di samping itu dilakukan melalui proses triangulasi.

Penentuan sumber data tersebut didasarkan pertimbangan bahwa sample yang digunakan adalah purposeful qualitative sampling untuk “select people/sites who can best help us understand our   phenomenon” yang tujuannya adalah “ To develop detailed understanding that might be useful: information; That might help people learn about the phenomenon ; That might give voice to silenced people “ (Shop & Cresswell, 1994:   ).

H.    Teknik  dan Proses Pengumpulan Data

Untuk memperoleh data penelitian yang luas serta mendalam, maka upaya yang dilakukan meliputi :

1.      Teknik Pengumpulan Data

a.      Pengamatan

Pengamatan dilakukan/ditujukan baik kepada responden (manusia) maupun terhadap obyek-obyek. Proses pengamatan itu ditempuh melalui dua cara (teknik), yaitu pengamatan langsung (partisipant observation) dan pengamatan tidak langsung (non partisipant observation).

Dalam pengamatan langsung Peneliti  menghadiri rapat-rapat antara eksekutif dan legislatif di DPRD Jawa Barat, berdiskusi dengan Kepala Bappeda, bertemu dengan Kepala Dinas Pendidikan dan mendatangi Dinas Kebudayaan dan Pariwisata, melihat, mendengar dan mengamati bagaimana kebijakan dirumuskan. Peneliti menceburkan diri secara intensif dalam kancah  penelitian dan mengadakan pembauran dengan para pengambil keputusan . Karena pengamatan ini berlangsung dalam setting  pemerintahan, maka peneliti terjun langsung dan ikut serta dalam kegiatan-kegiatan pemerintahan. Melalui pengamatan langsung terhadap berbagai kegiatan itu, diharapkan dapat diperoleh pemahaman yang holistik tentang intensitas upaya implementasi kebijakan pendidikan di Provinsi Jawa Barat, sehingga pada akhirnya dapat memberi gambaran terhadap kondisi nyata implementasi kebijakan penganggaran pendidikan dasar lokal di Jawa Barat.                        .

Proses pengamatan langsung dilakukan dengan pertimbangan sejauh tidak mengganggu rutinitas kegiatan pemerintahan. Dengan demikian, ada saat-saat di mana peneliti harus mengambil jarak dengan orang atau obyek yang diteliti. Terhadap kegiatan-kegiatan yang tidak mungkin digunakan pengamatan langsung, maka peneliti sedapat mungkin akan berupaya untuk mengamatinya secara tidak langsung. Tentu saja data yang diperoleh melalui pengamatan tidak langsung ini adalah bersifat terbatas. Namun demikian, pengamatan tidak langsung ini kadang-kadang lebih akurat mengingat memungkinkan diperoleh pure information dari situasi yang lebih alamiah.

b.      Wawancara

Dalam melakukan wawancara, dibuat pedoman yang dijadikan acuan dan instrument wawancara yang dilakukan bersifat terbuka, terstruktur dengan pedoman. Pedoman wawancara merupakan acuan saja, sedangkan wawancara dilakukan sebisa mungkin dalam suasana  informal menjadi bentuk percakapan atau perbincangan (small talks). Jika peneliti merasa belum puas dengan hasilnya, wawancara ditambah dengan menggunakan pelbagai media seperti percakapan melalui telepon dan surat elektronik (email) maupun pelayanan pesan pendek (short message service).

c.       Focus Group Discussion

Peneliti mengikuti diskusi kelompok bersama eksekutif, legislatif maupun masyarakat umum pada Musrenbang (Musyawarah Perencanaan Pembangunan) yang beberapa kali diselenggarakan oleh Bappeda untuk  membahas pendidikan dan pengalokasian anggarannya.

d.      Studi dokumentasi

Studi dokumentasi terutama mengenai akurasi sumber dokumen, bermanfaat bagi bukti penelitian,dan sesuai dengan standar kualitatif, tidak reaktif.

2.      Alat pengumpul data

 Pedoman observasi dan studi dokumen, pedoman wawancara dan lembar rangkuman hasil analisis.

3.      Proses pengumpulan data

Proses pengumpulan data dilakukan melalui tahap penjajagan, eksplorasi dan tahap konfirmasi. Tahap penjajagan dilakukan untuk mengenal permasalahan dan menentukan fokus penelitian. Tahap eksplorasi merupakan tahap penelitian sebenarnya dan sudah melibatkan alat-alat pengumpul data melalui proses observasi. Tahap konfirmasi setiap perolehan data baik melalui hasil wawancara maupun hasil pengamatan dikonfirmasikan dan ditriangulasikan kepada sumber data.

4.      Teknik Analisis Data

Pengolahan data dilakukan secara terus menerus sejak penulis memahami data sampai seluruh data terkumpul. Setiap perolehan data dari catatan lapangan kemudian direduksi, dikelompokkan, dianalisis dan diinterpretasikan ke dalam lembar rangkuman.

Teknis analisis data yang digunakan untuk penyusunan kebijakan umum implementasi otonomi daerah sesuai obyeknya akan menggunakan teknik analisis kebijakan publik. Sesuai kelaziman teknik analisis kebijakan ini akan ditempuh melalui tahapan : (1) Pengkajian persoalan (2) Analisis kriteria tujuan dan penilaian alternatif (3) Penyusunan alternatif strategi sebagai rekomendasi kebijakan.

Untuk itu akan diungkapkan cakupan analisisnya, yang meliputi : (1) kondisi yang ada dan permasalahannya (existing condition) dalam pendayagunaan sumberdaya pendidikan yang diperlukan dalam pelaksanaan otonomi manajemen pendidikan di daerah; (2) prospek yang ingin dikembangkan dalam pendayagunaan elemen sumberdaya pendidikan yang diperlukan dalam pelaksanaan otonomi manajemen pendidikan di daerah (sasaran) (3) kondisi yang diperlukan untuk mencapai sasaran (asumsi) dan (4) saran tindak dan strategi pencapaian sasaran (recommendation).

Kemudian, analisis selanjutnya dilakukan melalui tahap-tahap : (1) tahap penyajian informasi, merupakan tahap menggambarkan data yang disajikan dalam bentuk deskripsi terintegrasi, yang diambil dari catatan lapangan dan lembar rangkuman; (2) tahap analisis komparasi, merupakan proses analisis keseluruhan data yang dikaji dari perspektif etik, dan kemudian diarahkan pada interpretasi data sebagai pedoman merumuskan kesimpulan penelitian; (3) tahap penyajian hasil dilakukan setelah melakukan penafsiran data hasil analisis komparasi, yang dihubungkan dengan tujuan penelitian dan kemudian dirangkum dalam upaya merumuskan kesimpulan penelitian sebagai jawaban terhadap problematik penelitian,

Dalam analisis penelitian kualitatif, syarat minimum adalah bahwa kesimpulan dari studi kualitatif  harus berdasar pada argumentasi yang kuat -- sound argument (Roberts, 1982  dalam Lythcott, 1990: 445).  Selanjutnya dikatakan bahwa argumentasi yang kuat akan menunjukkan bagaimana kesimpulan diambil dari data dengan jaminan yang didukung backing. Jika datanya kuat dan jaminannya memiliki legitimasi dari otoritas yang berwenang, maka minimum ada jaminan bagi penafsiran hasil penelitian. Sedangkan berkaitan dengan reliabilitas dan validitas Roberts (1990:460) berpandangan reliability and validity :

…determined by coherence of the relationships between  correctly applied methods, legitimate warrants employed in the interpretation of data, and soundness of the arguments established in the drafting of claims; so, the whole argument is appraised. 

5.      Proses Interpretasi

Berbeda dengan proses analisis yang bersifat deskriptif dan informatif maka proses interpretasi bersifat reformatif dan transformatif yang dalam tradisi etnografis, perbedaan ini sering juga dilukiskan sebagai proses emic dan etic. Dalam proses emic, peran peneliti adalah bersifat internal, di sini peneliti berbicara atas dasar perspektif orang-orang maupun obyek­-obyek yang diteliti. Peneliti berperan sebagai orang dalam (insider's). Sedangkan dalam proses etic, peran peneliti menjadi berubah sebagai orang luar (outsider's) sebab peneliti harus berbicara dalam perspektif eksternal. Di sini peneliti harus dapat mengkomunikasikan temuan-temuan yang diperoleh dalam bahasa ilmiah. Maka dalam proses etic ini peneliti dituntut untuk memiliki kemampuan dalam menafsirkan, mengadakan keterkaitan konteks, referensi konsep (teori), dan membangun pemahaman-pemahaman baru.

Dengan demikian, tergambar bahwa dalam proses interpretasi diperlukan analisis dan sintesis interdisipliner, yakni menghubungkan atau mengkomunikasikan hasil-hasil penelitian dengan landasan teori (konseptualisasi) yang menjadi kerangka acuan (frame of reference) peneliti dan keterkaitannya dengan temuan-temuan dari penelitian lainnya yang relevan.

I.       Keabsahan Data

Keabsahan dan keajegan (reliability) penelitian ini diuji dengan sequential qualitative triangulations, dengan cara melakukan proses triangulasi secara terus menerus sejak data dideskripsikan, dianalisis, ditafsirkan hingga data tersebut disimpulkan sebagai upaya menjawab masalah penelitian.

Triangulasi menurut Wiersma (1986) adalah “qualitative cross validation” atau pengecekan data dari pelbagai sumber dengan pelbagai cara dan pelbagai waktu (Sugiyono, 2010:273).

Setiap data yang diperoleh dari Gubernur di-cross-check pada anggota DPRD dan stakeholder lainnya (Guru, Komite Sekolah, masyarakat), begitupun sebaliknya. Triangulasi seperti ini dinamakan triangulasi sumber. Sedangkan dalam triangulasi teknik, data dari hasil observasi di-cross-check dengan data dari hasil wawancara dan dokumen, demikian pula sebaliknya. Tidak cukup dengan itu dilakukan pula triangulasi waktu. Data yang diperoleh pada tahun 2009 dicek dengan data pada tahun 2010 dan tahun 2011 agar penelitian teruji keabsahan dan keajegannya.

Studi kebijakan alokasi anggaran pendidikan dasar

Pendidikan dilihat dari substansi merupakan usaha sadar dan terencana untuk mewujudkan suasana belajar dan proses pembelajaran agar peserta didik secara aktif mengembangkan potensi dirinya untuk memiliki kekuatan spiritual keagamaan, pengendalian diri, kepribadian,kecerdasan, akhlak mulia, serta ketrampilan yang diperlukan dirinya, masyarakat, bangsa dan Negara. Sedangkan jika dilihat dari perspektif manajemen stratejik, pendidikan dasar sembilan tahun merupakan sebuah program yang memerlukan penganggaran agar dapat dijalankan sesuai dengan standar mutu.

Salah satu strategi agar pendidikan dapat dijalankan dengan baik adalah dengan mengefektifkan implementasi penganggaran sebagai supporting system dalam konteks administrasi pendidikan. Mengefektifkan implementasi anggaran pada dasarnya merupakan suatu bentuk strategi penguatan (reinforcement strategies).

Untuk melihat implementasi penganggaran tersebut diperlukan suatu studi kebijakan sebagai alat bagi administrasi dan manajemen pendidikan untuk menganalisis kebijakan pendidikan pada era otonomi daerah dalam rangka menemukan model alternatif alokasi anggaran pendidikan.

 Kerangka Pikir Penelitian

Penelitian mengenai studi analisis kebijakan alokasi anggaran pendidikan dasar di Provinsi Jawa Barat sejauh yang penulis ketahui belum pernah dilakukan. Karena itu penelitian mengenai hal tersebut perlu dilakukan untuk mengetahui apakah peningkatan besaran anggaran pendidikan yang mencapai 20% dari APBD berpengaruh pada pendidikan khususnya pendidikan dasar yang relevan dalam konteks otonomi daerah dan pengaruh globalisasi.

Teori-teori yang digunakan dalam penelitian ini adalah teori-teori Administrasi dan Manajemen Pendidikan,  Kebijakan Publik, Alokasi Anggaran, Ekonomi Pendidikan dan Mutu. Teori-teori tersebut digunakan untuk menganalisis kebijakan pendidikan di Provinsi Jawa Barat berkenaan dengan alokasi anggaran pendidikan.

Kebijakan alokasi anggaran   pendidikan diformulasikan dalam Peraturan Daerah oleh Pemerintahan Daerah Jawa Barat yang terdiri dari Gubernur selaku eksekutif dan DPRD selaku legislatif dengan melibatkan masyarakat selaku pemangku kepentingan (stakeholders). Peraturan Daerah kemudian mengikat seluruh masyarakat Jawa Barat, sedangkan  pada tingkat eksekutif Provinsi dilaksanakan oleh Dinas Pendidikan dan organisasi peringkat daerah (OPD) lainnya  , dengan demikian maka anggaran untuk pendidikan dasar Sembilan tahun diberikan pada  dinas dan OPD tersebut untuk mengimplementasikannya. Efektifitas penganggaran akan menghasilkan pendidikan bermutu sebagaimana yang dituntut oleh Perda dan Standar Pendidikan Nasional.  Pendidikan  yang bermutu pada gilirannya akan dapat memberikan kontribusi pada mutu sumber daya manusia Jawa Barat.

            Landasan  filosofis dari kerangka pemikiran ini adalah bahwa secara teoretik, upaya-upaya pendidikan  memerlukan dukungan kebijakan administrasi pendidikan, termasuk kebijakan penganggaran. Secara aturan perundang-undangan pendidikan dasar sembilan tahun merupakan bagian integral pendidikan yang diatur oleh Undang-undang Sistem Pendidikan Nasional dan dalam konteks Jawa Barat diatur dalam Peraturan Daerah. Adapun mutu dari pendidikan  tersebut mengacu pada rumusan di dalam Perda itu sendiri dan tentunya dikaitkan dengan Standar Pendidikan Nasional.

Premis Penelitian

1.      Menurut Rondinelli dan Cheema (1983:30) ada dua pendekatan dalam proses implementasi kebijakan yang perlu dipilih sebelum kebijakan diimplementasikan, yaitu : (1) the compliance approach, dan (2) the political approach. Pendekatan yang pertama menganggap implementasi kebijakan itu tidak lebih dari soal teknik, rutin. Implementasi kebijakan dianggap sebagai suatu proses pelaksanaan yang tidak mengandung unsur-unsur politik dan perencanaannya sudah ditetapkan sebelumnya oleh para pimpinan politik (political leaders). Pendekatan yang kedua  sering disebut sebagai pendekatan politik yang mengandung “administration as an integral part of the policy making process in which politics are refined, reformulated, or even abandoned in the process of implementing them”.

2.      Menurut Grindle (1980 : 7-11) ada dua hal yang turut mempengaruhi keberhasilan  yaitu  pertama, content of policy, yang terdiri dari : interests affected; type of benefits; extent of change envisioned; site of decision making; program implementators; resources commited. Kedua,  context of implementation, yang terdiri dari : power, interest, and strategies of actors involved; institutions and regime charactersistics; compliance and responsiveness.

3.       Proses alokasi anggaran pendidikan merupakan sebuah proses politik yang terjadi pada pemerintahan daerah, yaitu antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif yang  memerlukan adanya pendekatan yang tepat agar dapat diimplementasikan.

4.       Keberhasilan proses implementasi kebijakan sampai pada tercapainya hasil tergantung pada kegiatan program yang telah dirancang dan alokasi anggaran yang cukup.

5.      Implementasi kebijakan dapat dianalisis dengan melihat dilaksanakannya program-program yang telah dirancang sebelumnya dan melihat program-program tersebut dalam perspektif pencapaian tujuan-tujuan kebijakan.

Anggaran Sebagai Suatu Alat Alokasi (Allocatory Tool)

Dengan melihat aspek ekonomi dari alokasi anggaran pendidikan, maka setiap usaha harus dilakukan untuk memperbaiki efisiensi dalam menghasilkan pendidikan. Artinya berbagai cara produksi harus dipertimbangkan, dan semua prosedur yang dipilih haruslah yang mensukseskan pencapaian tujuan yang diinginkan, dalam situasi keterbatasan sumberdaya. Konsep sentralnya adalah “alokasi”. Efisiensi menghendaki berbagai cara menggunakan sumberdaya yang terbatas seperti uang, waktu guru, ruang, dan waktu siswa harus dipertimbangkan dengan matang, agar pilihan akhir dapat berakibat optimal pada sumberdaya yang digunakan.

Perencanaan yang hati-hati diperlukan jika produktivitas sistem kependidikan ingin dipelihara dan dikembangkan. Proses perencanaan termasuk di dalamnya menetapkan tujuan, mengidentifikasi prosedur alternatif untuk mencapainya. Termasuk juga mengembangkan prosedur untuk memilih dari berbagai prosedur alternatif. Karena produksi modal manusia (human capital) memakan waktu yang panjang, perencanaan pendidikan harus memiliki perspektif waktu bertahun-tahun (Thomas, 1971:118).

Secara konseptual, anggaran adalah alat yang dirancang untuk memfasilitasi perencanaan. Anggaran  menyediakan format yang memungkinkan keputusan alokatoris dapat dirumuskan dan diimplementasikan. Anggaran menunjukkan pengakuan terhadap hambatan-hambatan yang disebabkan oleh ketersediaan sumberdaya yang terbatas. Dalam keterbatasan tersebut  diperlukan identifikasi item belanja yang spesifik dan klasifikasi belanja ke dalam kategori analitik.

Budget juga  berada pada konteks proses perencanaan,karena merupakan suatu seri kegiatan di mana berbagai macam orang dilibatkan untuk memilih alat yang akan digunakan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Dengan demikian anggaran menjadi sebuah dokumen yang meringkas semua keputusan perencanaan, yang dapat diperbandingkan setiap saat dalam suatu sistem.

Dalam rangka melayani tujuan besar tersebut, anggaran bertindak sebagai alat untuk memastikan pengelolaan dana publik secara hati-hati dan jujur. Anggaran adalah sebuah dokumen publik yang dapat dipelajari oleh orang-orang di luar sistem, sehingga memberikan peluang bagi penelitian perencanaan belanja dari luar. Prosedur audit formal lebih lanjut digunakan untuk membandingkan belanja yang telah dianggarkan dengan belanja aktual, sehingga memberikan pengamanan maksimum melawan kecurangan atau praktek yang ceroboh.

Sebuah pembedaan harus dibuat antara anggaran sebagai suatu alat untuk memastikan rasionalitas ekonomi, dan proses aktual di mana angggaran dibuat (Thomas, 1971;119). Dalam dunia nyata yang dihuni manusia, maka anggaran dipengaruhi oleh sosial, politik dan psikologis dalam proses pembuatan keputusannya. Oleh karena itu anggaran “is not merely a document that list proposed receipts and expenditures but is a process by which the people in democracy exercise their constitutional right to govern themselves” (Johns 1983:350).

Menurut Thomas (1971:119), ada dua pendekatan dalam alokasi anggaran pendidikan yaitu Rational Paradigma dan PPBS (Planning-Programming-Budgeting  System).  

a. Rational Paradigma

Dalam anggaran ada paradigma penganggaran rasional yang dinamakan “rational paradigm” (1971:119) yang merupakan suatu abstraksi yang dalam pelaksanaanya bisa saja dimodifikasi pada situasi tertentu : (1) Pada penyusunan anggaran rasional, tujuan dan target ditentukan dengan jelas dalam istilah yang operasional. (2) Pada model rasional, input dipilih dan dikombinasikan dalam rangka memaksimalkan pencapaian tujuan. Prosedur ilmiah seperti analisis sistem termasuk studi input-output and cost-benefits relationship, digunakan sebagai alat dalam mengembangkan prosedur yang di disain untuk memperbaiki produktifitas sistem pendidikan. (3) Pada analisis rasional, sejumlah alternatif diidentifikasi dan dibandingkan sebelum suatu keputusan dibuat untuk mengimplementasikan prosedur tertentu. (4) Pada model rasional, sistem informasi digunakan sebagai suatu dasar bagi perbaikan pembuatan keputusan. (5) Model rasional memasukkan evaluasi hasil pelaksanaan anggaran yang ditentukan. (6) Model rasional menempatkan penekanan pada perencanaan jangka panjang (long-term planning).

Dokumen anggaran biasanya merupakan sebuah dokumen keuangan yang mencerminkan unsur-unsur program yang berhubungan dengan fungsi produksi. Urutannya adalah : (1) seleksi dari tawaran program; (2) penggunaan koefisien input untuk menentukan sumberdaya yang dibutuhkan seperti personal, ruang, alat-alat, bahan-bahan atau sejumlah uang yang dibutuhkan untuk menjalankan program; (3) dan deskripsi sumber pendapatan. Jika pendapatan tidak mencukupi untuk membiayai program, maka harus ada modifikasi, meskipun dibolehkan untuk mencari pinjaman. Pada kasus ini pendapatan termasuk uang yang didapat dari penjualan surat utang (debentures).

Menurut Thomas (1971:123), ada empat macam anggaran berdasarkan skema klasifikasi, yaitu line item budgeting, bugeting by organizational budget, budgeting by functional categories, dan budgeting by program or performance.

1)      Line item budgeting.

Di sini setiap input yang dibeli digambarkan secara detil dengan biayanya. Untuk tujuan pengambilan keputusan setiap item hendaknya diberi kode dalam rangka menghubungkannya dengan tujuan program atau kinerja. Dengan demikian dimungkinkan menentukan berapa kira-kira biaya suatu program.

2)      Budgeting by Organizational Budget

Pada kasus di AS, pemerintah nasional, Negara bagian maupun lokal memiliki perangkat tujuan kependidikan yang berbeda sehingga masing-masing mempunyai anggarannya sendiri.

  …its budget must include funds received from other levels of government. Where these latter funds are categorical in nature (for example, money for improving the education of children from low income families, or for providing vocational education or driver training), state and national objectives must be recognized in the local budget (1971:123). 

3)      Budgeting by Functional Categories

Anggaran sekolah tradisional didasarkan pada kategori yang diajukan oleh suatu kepanitiaan pada Departemen Pendidikan. Kategori yang umum adalah sebagai berikut : administrasi, pengajaran (instruction), pelayanan kehadiran dan kesehatan (attendance and health services), pelayanan transportasi siswa, operasional sekolah (operation of plant), pemeliharaan sekolah (operation of plant), pemeliharaan sekolah (maintenance of plant), biaya tetap (fixed charges), pelayanan makan minum dan kegiatan organisasi siswa (food services and student body activities), pelayanan masyarakat (community services), belanja modal (capital outlay), bunga hutang (debt service from current funds), akun transfer (outgoing transfer account).

        Kategori-kategori tersebut sangat berguna untuk memberi penjelasan namun tidak bermanfaat bagi pengambilan keputusan karena tidak menjelaskan hubungan antara  berbagai masukan (input) dengan tujuan program atau kinerja. Karena kelemahan itu dibuatlah anggaran yang berdasar  sistem (a systems-based budget). Ada anggaran yang didasarkan pada Administrator’s Production Function, di mana output menjadi tujuan pelayanan atau disebut program; atau Psychologist’s Production Function, yang menghubungkan input dengan output. Anggaran berdasar sistem ini dinamakan anggaran program (program budget) atau dalam konteks yang berbeda, anggaran kinerja (performance budget).

4)      Budgeting by Program or Performance

Karakteristik penganggaran program adalah sebagai berikut: Anggaran program bersandar pada daftar eksplisit pelayanan yang diberikan atau tujuan yang akan dicapai; Sebisa mungkin sumberdaya dialokasikan untuk mencapai tujuan semaksimal mungkin. Untuk maksud tersebut digunakan prosedur ilmiah seperti analisis biaya-manfaat (cost-benefit analysis), input-output (input-output analysis) dan keefektifan-biaya (cost-effectiveness analysis); Penganggaran program harus menggunakan prosedur untuk mengevaluasi tingkat pencapaian tujuan; Penganggaran program memuat alokasi sumberdaya dan proyeksi goals untuk suatu periode yang lebih dari setahun. Dengan demikian penganggaran program dapat dianggap sebagai sebuah alat perencanaan; Penganggaran program memuat identifikasi pilihan cara untuk mencapai tujuan. Alternatif  terbaik diperoleh setelah melalui analisis input-output; Penganggaran program menghendaki pengembangan dan penggunaan sistem informasi yang canggih; Penganggaran program tidak meniadakan anggaran yang lain, dengan sistem arus informasi yang dikomputerisasi maka sebuah informasi (belanja maupun pendapatan) dapat dimasukkan ke dalam pelbagai format anggaran.

b.      Planning-Programming-Budgeting  System (PPBS)

Penganggaran program disebut juga Planning-Programming Budgeting System (Hartley, 1968:75) yang memiliki karakteristik esensial : proyeksi dari keseluruhan sumber daya dan uang yang dibutuhkan untuk beberapa tahun dihubungkan dengan variable keputusan kunci administrasi organisasi.

PPBS merupakan reformasi keanggaranan (budgetary reforms) pada pemerintah federal yang berpengaruh pada praktek penganggaran kependidikan. Aspek perencanaan dari penganggaran program berakar pada perekonomian Keynesian, meskipun dasarnya bisa dirujuk pada penganggaran program tahun 1920-an dan tulisan A. E. Buck. Pendekatan ini direkomendasikan oleh Hoover Commision on Government Reorganization tahun 1949. Sejak itu anggaran pemerintah diperbarui dengan mengadopsi prosedur yang fokus pada kinerja, fungsi, aktivitas, proyek dan program dan kemudian dikenalkan dengan istilah baru “performance budgeting” yang menandai munculnya praktek penganggaran program saat ini. Penelitian dan pengembangan dilakukan di tingkat federal dan Departemen Pertahanan.

Kesuksesan Departemen Pertahanan atau DOD (Department of Defence) mendorong Presiden AS menginstruksikan kepada 21 departemen lainnya menjalankan PPBS karena penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan sebagai berikut:

The shortcomings may be summarized as follows: (1) Under the existing format, objectives of agency functions and activities have too often not been explicated with clarity and concretness; (2) alternatives have not been sufficiently provided for consideration by decision makers; (3) program review for decision making has been frequently concentrated within too brief a time period; (4) accomplishments have not always been specified adequately; (5) the future-year costs of present decisions have not always been considered; and perhaps most important, (6) formalized planning techniques and systems analysis have had an insufficient effect on budget decisions (Hartley, 1968:83).

PPBS memiliki enam karakteristik utama yang membedakannya dengan penganggaran yang lain yaitu pada (1) Analytic features. (2) Planning. (3) Programming. (4) Budgeting. (5) Structural features (6) Administrative features.

Sementara itu berbeda dengan klasifikasi Thomas, Rubin (1992) menunjukkan beberapa format dan teknik anggaran. Dari segi format, Rubin menunjukkan beberapa format yaitu constant services budget, line item budget, program budget, performance budget, zero based budget dan target based budget. Dari segi teknik beberapa teknik berkembang untuk menjamin keterkaitan antara perencanaan dan penganggaran yaitu planning, programming, and budgeting system (PPBS). Selain itu, melalui management by objectives  (MBO) diupayakan keterkaitan antara sasaran yang hendak dicapai dengan anggaran (Kartasasmita, 1997: 60).